Dr Predrag Stojanović *
Dr Predrag Stojanović *
Dr Ilija Zindović**

PRAVNA ODGOVORNOST ZA RAZVOJ I ZAŠTITU ŽIVOTNE SREDINE

U radu autori nastoje da klasifikuju i objasne pravne osnove odgovornosti u sistemu ravnoteže održivog razvoja i zaštite životne sredine. Metodom analize teorijskih stavova i zakonskih normi zaključuju da klasična pravila o odgovornosti za štetu u životnoj sredini, u savremenim uslovima, nisu mogli pružiti adekvatnu zaštitu. Utvrđivanje novih i efikasnijih osnova odgovornosti, pokazalo se neophodnim. U tom smislu princip „zagađivač plaća" predstavlja poseban vid objektivne odgovornosti, koji, u svojoj osnovi ne podrazumeva uzročnu vezu između operatera i štete. I pored činjenice da ovaj novi vid odgovornosti sadrži određene elemente poreskog opterećenja i ekonomskih mera, pokazalo se da on ima i logiku svog pravnog postojanja i ekonomsku opravdanost.
Ključne reči: Održivi razvoj.‒ Životna sredina.‒ Zaštita.‒ Šteta.‒ Odgovornost.

1. U V O D

Svedoci smo nezapamćenog tehničko-tehnološkog napretka, ali i osetnog povećanja broja stanovnika na planeti. Uvećane su sve potrebe, intenzivirane migracije. Čovek živi u sredini koja je po svojim obeležjima prirodna, s jedne, i urbana, s druge strane. [1] Kvalitet življenja svakog subjekta uslovljen je okvirima i kvalitetom sadržajnosti životne sredine i njenim očuvanjem. Nesporno je da prostor prirodne sredine postaje sve ugroženiji. On se smanjuje na račun prostora urbane sredine.

Potrebe čovečanstva rastu u svakom pogledu. [2] Da bi se one zadovoljile, potreban je primeren razvoj savremene tehnologije u svim privrednim granama. To pospešuje kvalitet življenja. Ali, kvalitativan preobražaj načina življenja podrazumeva i kvantitativne promene životne sredine. Trošenje prirodnih resursa postaje ubrzano. Životna sredina je sve ugroženija naročito razvojem prljavih tehnologija. Da bi takav privredni razvoj bio održiv a životna sredina bila očuvana i za buduće generacije, neophodno je raditi i na unapređenju njene zaštite. To ukazuje na neminovnu povezanost procesa održivog razvoja i zaštite životne sredine. U tom kontekstu, pravna regulativa predstavlja jedan od takvih segmenata zaštite, a pri čemu se, pored klasičnih oblika pravne odgovornosti, pokazalo neophodnim formiranje novih vidova zaštite (kroz posebne oblike odgovornosti).

2. ODREĐENjE POJMOVA „ODRŽIVI RAZVOJ" I „ZAŠTITA ŽIVOTNE SREDINE"

Kao aktuelan problem, održivi razvoj javlja se 70-ih godina prošlog veka (Fransoa Peru je predložen za Nobelovu nagradu za fundiranje koncepta [3] ) da bi tokom 90-ih godina postalo jedno od najvažnijih pitanja u planiranju privrednog razvoja. Održivi razvoj nije statična kategorija, već razvojni proces koji sadrži: vreme, prostor i upravljanje. [4] Održivi razvoj je „...razvoj koji zadovoljava potrebe današnjice bez kompromitovanja sposobnosti budućih generacija da zadovolje njihove sopstvene potrebe". [5] Pri tome, on mora imati u vidu ekonomski, socijalni, ali i faktor očuvanja životne sredine. Delotvornost ove tri komponente nemoguća je bez kvalitetnog prostornog planiranja. Danas je prostorno planiranje nezamislivo bez istovremenog uključivanja pitanja prava očuvanja životne sredine. Znači, zaštita životne sredine je izuzetno važan instrument regulisanja i upravljanja održivim razvojem. Takav integralan pristup je neophodan, jer bi se u suprotnom ozbiljno narušila ravnoteža životne sredine. Globalistički pogled na svet koji se javlja sedamdesetih godina XX veka, prvi put nakon jednog stoleća postavlja takozvana „velika" pitanja o sadašnjosti i budućnosti. [6]

Zbog demografske ekspanzije i težnje za kvalitetnijim življenjem, dolazi do ubrzanog razvoja u svim sektorima. Šire se prostori gde se te aktivnosti odvijaju, što očigledno dovodi do narušavanja postojećeg ekosistema. Nove tehnologije vode opštem progresu društva, ali i donose mnoge štetne posledice prirodnoj sredini, što, opet, negativno utiče na kvalitet življenja. Ravnoteža u prostoru se narušava. Odatle, zaštita životne sredine (koja podrazumeva i očuvanje prirodnih resursa), postaje ključno pitanje održivog razvoja. O tome govore odredbe brojnih međunarodnih instrumenata kao i sadržina čl. 9, tač. 4 Zakona o zaštiti životne sredine Republike Srbije (Službeni glasnik RS, 135/04), gde je u pogledu proklamovane norme propisano: „održivi razvoj je usklađeni sistem tehničko-tehnoloških, ekonomskih i društvenih aktivnosti u ukupnom razvoju u kojem se na principima ekonomičnosti i razumnosti koriste prirodne i stvorene vrednosti Republike s ciljem da se sačuva i unapredi kvalitet životne sredine za sadašnje i buduće generacije. Održivi razvoj ostvaruje se donošenjem i sprovođenjem odluka, kojima se obezbeđuje usklađenost interesa životne sredine i interesa ekonomskog razvoja".

Zato se ove dve kategorije ‒ održivi razvoj i životna sredina ne mogu posmatrati odvojeno. One čine jednu nužno povezanu i kompleksnu celinu a za realizaciju sprovođenja njihovih sadržinskih ciljeva bilo je neophodno izgraditi i određene principe pravne odgovornosti.

Problem zaštite životne sredine može se posmatrati sa više različitih aspekata: ekonomskog, institucionalnog, pravnog, političkog, etičkog, ideološkog, metodološkog, globalizacijskog, itd. [7] Stoga se pod zaštitom životne sredine podrazumeva skup različitih postupaka i mera koje sprečavaju ugrožavanje životne sredine, kako bi se očuvala biološka ravnoteža. [8] No, i pored ovakve sveobuhvatne definicije sasvim se jasno može primetiti da postoji određena pojmovna nepreciznost. Razlog tome je što je pojam zaštite životne sredine isprepletan ekonomskim, naučnotehničkim i socijalnim komponentama.

S pravnog stanovišta, ova dva pojma mogu se posmatrati kako kod teorijske rasprave, tako i kroz pravnu regulativu i lepezu oblika pravne odgovornosti u zaštiti životne sredine. Tako je moguće uočiti da postojeći tradicionalni osnovi odgovornosti (deliktna odgovornost i odgovornost za štetu), u savremenim urbanim uslovima življenja, nisu dali adekvatne efekte u pogledu zaštite životne sredine. Određeni slučajevi pokazali su da je potpuno saniranje šteta u životnoj sredini nemoguće, ili znatno otežano, pa je potrebno reagovati preventivno. Ekonomske i fiskalne mere (porezi, subvencije i sl.) odenute u pravni plašt, ukazivale su i na ekonomičnost i na bolju efikasnost u spektru postojećih instrumenata realizacije održivog razvoja i zaštite životne sredine. Tako i princip „zagađivač plaća" i „dogovori o zelenoj potrošnji", našli su, u većoj ili manjoj meri svoje mesto i u međunarodnim instrumentima. [9] Iako je princip „zagađivač plaća" derivat principa naknade štete formiran još od strane Rimskog prava, potom Građanskog prava (zakonodavstva pojedinih država), [10] za njegovo potpunije sadržinsko određenje u sadašnjem obliku ipak su zaslužni međunarodni instrumenti. Ovo iz razloga što „... međunarodno pravo zaštite životne sredine za predmet regulisanja ima pojmove koji do njegovog nastanka nisu bili predmet regulisanja pravnih sistema, ili su pak, bili potpuno nepoznati u pravu". [11]

3. SAVREMENI PRAVNI OBLICI ZAŠTITE ŽIVOTNE SREDINE

Za zaštitu od šteta koje mogu nastati i nastaju u životnoj sredini, tradicionalna pravna rešenja, uglavnom su koristila dva ustaljena osnova odgovornosti, i to: odgovornost po osnovu delikta (gde se zaštita ostvarivala putem normi krivičnog, prekršajnog i upravnog prava) i odgovornost po osnovu pričinjene štete (kroz primenu postojećih instituta građanskog prava). Ali, savremeni uslovi življenja, nisu mogli pružiti dovoljnu zaštitu životnoj sredini. Evidentno je da priroda ne poznaje državne granice pa se stoga ni zaštita životne sredine, posebno kada su u pitanju vazduh i voda, ne može sprovoditi parcijalno - zatvoreno u državnim granicama. Novi i adekvatniji način delovanja postao je uslov efektivnosti. Pored primene ustaljenih načela odgovornosti, uvođenje efikasnijih osnova zaštite u ovoj sferi postalo je neophodno.

3.1. Princip „zagađivač plaća"

Pitanje odgovornosti kod klasičnih pravnih principa svodilo se na odgovornost zbog izvršenja delikta i pričinjene štete. Međutim, zbog širokog shvatanja pojma životne sredine i s obzirom na to da se posledice ljudskih radnji, tj. njihovi efekti mogu pojaviti i tamo gde se ranije nisu mogli očekivati, uočeno je da se aktivnosti s ciljem očuvanja životne sredine moraju pomeriti više ka preventivnoj zaštiti „...sa namerom da se predvidi što više potencijalno štetnih situacija i aktivnosti zbog specifične prirode objekata regulisanja a imajući u vidu okolnost da štetne uticaje po životnu sredinu često nije moguće u potpunosti eliminisati". [12] Umesto sanacije, u vidu naknade komplementarne i kompenzacione štete, njen pojam se proširuje i na troškove mera preduzetih kao preventivne ‒ da se zaštiti postojeće stanje, kao i na mere koje se preduzimaju da se uspostavi narušena životna sredina.

U suštini, ovaj vid odgovornosti za zaštitu životne sredine u svojoj osnovi ima i elemente poreskog opterećenja. Cilj je da se stvori sistem osiguranja da troškove zaštite u ovoj sferi snose oni koji prouzrokuju zagađenje i da se prilikom polaganja računa i pravljenja strateške planske politike od njih zahteva da kvantifikuju spoljne troškove. U tom smislu se ističe i da je fina distinkcija između opterećenja i zagađenja životne sredine, odnosno situacije u kojoj „zagađivač plaća" i situacije u kojoj „zagađivač odgovara", ukazuje na to da je sam pojam zagađenja životne sredine normativan. [13]

Evidentno je da se ovde radi o posebnom vidu odgovornosti, čiji se pravni osnov nalazi ne samo u unutrašnjim zakonodavstvima već i u međunarodnoj normativi.

Ovaj novi vid odgovornosti ima ne samo svoju pravnu logiku, već je zasnovan i na ekonomskoj opravdanosti. Tradicionalni metod regulisanja kontrole štete u životnoj sredini sastojao se u postavljanju emisionih standarda, kao i donošenja zakona za izvršenje tih standarda putem krivičnih sankcija, zajedno s administrativnim mehanizmima izvršenja kao što je npr. povlačenja dozvola. [14] Ovakvo rešenje nije se pokazalo kao efikasno. Generalno posmatrano, prema ovom metodu regulisanja, zagađivaču se izriče blaga sankcija, a društvo snosi većinu troškova zagađenja, bilo direktno, u smislu plaćanja izvršnog sistema, bilo indirektno, u smislu patnje koju trpi, a koja je prouzrokovana efektima neobuzdanih industrijskih emisija i otpadnih voda. [15] Iz svega već iznetog, kako se pravna zaštita, zasnovana na tradicionalnim principima odgovornosti, pokazala nedovoljnom, uočena je neophodnost preciziranja efikasnijih mehanizama. Rešenje je: primena ekonomskih instrumenata odenutih u pravne norme. Tako je i nastao poseban princip u pogledu pravne odgovornosti pod nazivom „zagađivač plaća". Uvidelo se da su ekonomski instrumenti uobličeni u pravne norme, u poređenju s administrativnim, efikasnija sredstva za zaštitu životne sredine. Pravna teorija dobila je zadatak da ovakav instrument pravno uobliči u zakonodavnu normu, jer se pojavio jedan novi i eficijentniji instrument za rešavanje problema iz domena zaštite životne sredine. U suštini, tražio se pravni osnov za unapred predviđenu štetu, jer se plaćanje operatera (zagađivača), odnosi na buduću štetu. Umesto da se po utvrđenoj šteti, troškovi njenog saniranja naplaćuju od učinioca, ovde se zamišljeno procenjeni troškovi unapred usmeravaju na operatera. Znači, plaćanje operatera, po principu „zagađivač plaća" odnosi se na buduću štetu. Taj princip je fundiran kroz dva atributa, i to: ratione personae, jer se unapred zna ko plaća i ratione temporis, jer se plaćanje odnosi samo na buduću štetu. [16]

Konceptualno posmatrano, ovde se pre radi o preventivnoj meri ustanovljenoj s ciljem sprečavanja prekomernog zagađivanja životne sredine. Stoga bi se moglo reći da ova mera ne predstavlja naknadu za štetu u klasičnom građanskopravnom smislu, pa se ova obaveza i ne može podvoditi pod odgovornost predviđenu pravilima građanskog prava. Ipak se, u konceptualnom smislu, ovde otvara pitanje pravne prirode odgovornosti za ekološku štetu, odnosno kojom se uništava ili oštećuje dobro na kojem ne postoji privatnopravni interes a koji bi se štitio pravilima građanskog prava. [17]

Posmatrano s ekonomskog stanovišta proizilazi da naknada po principu „zagađivač plaća" u sebi sadrži i deo poreskog opterećenja. Razlog tome je što ovu vrstu troškova, bar u nekoj fazi poslovanja, operater prebacuje na potrošača kroz cenu proizvoda ( koja u sebe uključuje i poresko opterećenje).

3.2. Instrumenti EU

Iz funkcionalnosti postavljenog koncepta proizilazi da se odgovornost po principu „zagađivač plaća" zasniva na objektivnoj odgovornosti. Koncept objektivne odgovornosti proklamovan je i u Konvenciji Saveta Evrope o građanskoj odgovornosti za štetu prouzrokovanu obavljanjem delatnosti opasnih po životnu sredinu, koja je usvojena 1993. godine u Luganu. [18] Pravilo „zagađivač plaća" (The polluter pays Principle), je princip na kojem se zasniva i režim Direktive EU o odgovornosti za ekološku štetu. [19] Direktiva je stupila na snagu 30. aprila 2005. a posebna pažnja posvećena je /art.2 (1)/, odgovornosti za zagađenje vode i zemlje, kao i odgovornost za štetu nad zaštićenim vrstama i staništem. Shodno pravilima EU, Direktiva ne dira u nacionalne propise država članica građanskopravnoj odgovornosti za tradicionalne oblike prouzrokovanih šteta, tj. Direktiva ne pokriva štete koje zagađivač svojim postupcima pričini licima oštećujući imovinu i lična dobra. Ovi vidovi naknade štete mogu se ostvariti shodno nacionalnim zakonodavstvima država članica.

Osnovu za ostvarenje ovih ciljeva Direktiva je temeljila uglavnom na čl.174 Ugovora EEZ izraženog kroz princip obezbeđenja zaštite od štete i otklanjanja štetnih posledica na izvoru njihovog nastanka. [20] Ciljno i formulacijski proizilazi da se režim odgovornosti, koji je uređen Direktivom, odnosi na štetu koja se ispoljava u životnoj sredini. Predviđena je odgovornost zagađivača i njegovog pravnog sledbenika. Zaštitni objekat ovde je upravo životna sredina, tj. ona uživa posebnu pravnu zaštitu: nasuprot tradicionalnoj šteti koja se u ovom kontekstu manifestuje kao šteta od (zagađene) životne sredine. [21]

Razlika između ova dva vida odgovornosti ne ogleda se samo u dihotomnosti zaštitnog objekta, već i u mogućnosti različitog ciljnog opredeljenja novčanih iznosa koji se dobijaju po tom osnovu. Sredstva pribavljena po principu „zagađivač plaća" mogu biti upotrebljena samo za realizaciju tačno utvrđenih programa i od tačno ovlašćenih subjekata. Nasuprot tome, klasična pravila građanskog prava koja regulišu odgovornost za pričinjenu štetu ne obavezuju oštećenog koji je dobio naknadu u novcu da taj iznos potroši na reparaciju štete koju je pretrpeo. Naprotiv, taj iznos, obeštećeni može upotrebiti prema svom izboru.

Direktiva EU je na jedan poseban način obuhvatila i regulativu nastanka i pitanje odgovornosti za direktnu štetu u životnoj sredini. Pod takvom štetom Direktiva podrazumeva štetu na ekosistemu (biljnim i životinjskim vrstama i prirodnim staništima), na vodama i zemljištu. Ipak, ovaj vid štete dolazi pod zaštitni veo normi Direktive pod posebnim uslovima. Tako, šteta na ekosistemu uživa zaštitu direktno samo ako su konkretne vrste i staništa zaštićeni pravilima nacionalnog ili komunitarnog prava i ako se oštećenja koja su na njima učinjena mogu kvalifikovati kao značajna. [22]

Šteta na vodama, podleže pod odredbe Direktive samo ako se takva šteta može kvalifikovati kao oštećenje koje značajno utiče na ekološki hemijski ili kvantitativni status ili na ekonomski potencijal vode, i to na način kako je predviđeno Direktivom o vodnoj politici (Water Framework Directive 2000/60/EC of the Europen Parliament and of the Council of 23 October 2000 etablishing a framework for Community action in the field of water policy). Pod štetom na zemljištu smatra se kontaminacija zemljišta nekom supstancom, smešom, organizmima ili mikroorganizmima, ako kao posledica toga nastaje značajan rizik po ljudsko zdravlje.

Direktiva predviđa i obavezu odgovornog lica (Articles 2/12, 2/13,2/14), da oštećene prirodne resurse i njihove pozitivnosti po društvo dovede u ono stanje u kojem bi se ovi resursi nalazili i vršili svoju funkciju da do ekološke štete nije došlo. Pri tome, po Direktivi, odgovorno lice se ne posmatra u krivičnopravnom smislu. Kao odgovornim, smatra se bilo koje fizičko ili pravno lice koje obavlja ili kontroliše obavljanje određene profesionalne delatnosti ili ako je tako predviđeno nacionalnim propisima ‒ lice koje ima odlučujući ekonomski uticaj na tehničko obavljanje neke delatnosti, uključujući i ona lica koja imaju dozvolu za obavljanje delatnosti kojom je prouzrokovana ekološka šteta. U slučajevima kada ovakva, primarna, reparacija prirodnih resursa nije moguća, odgovorno lice ima obavezu komplementarne reparacije. [23]

Smisao odgovornosti po Direktivi ogleda se u pravilu da i u slučajevima kada oštećeni prirodni resurs nije moguće dovesti u stanje pre nego što je nad istim pričinjena šteta onda stoji obaveza da zagađivač, vrednost ekvivalentnu onom delu štete koji je neotklonjiv (nepopravljiv), uloži u unapređenje nekog drugog sličnog resursa. Na ovakav način bi se vršila kompenzacija reparacije, tj. obeštećenje prema društvu zbog činjenice da oštećeni nisu mogli određeno vreme da koriste prirodni resurs i da u njemu uživaju. U suštini, ovaj vid u sebe uključuje i naknadu štete koja se manifestuje izostanakom određenog duhovnog zadovoljstva zbog nemogućnosti doživljavanja efekta koje je mogla da pruži zdrava životna sredina.

Pitanje odgovornosti za štetne posledice od zagađenja, Direktiva posebno ne razmatra. Regulativa u tom domenu prepuštena je normama nacionalnih zakonodavstava. Međutim, s obzirom na specifičnost zaštitnog objekta i štetnost koju zagađenje može proizvesti životnoj sredini, u EU se uveliko razmatraju prednacrti pravnih instrumenata po kojima bi prekršajno kažnjavanje učinilaca zbog zagađenja, bilo jedinstveno regulisano.

4. REGULATIVA REPUBLIKE SRBIJE

4.1. Odgovornost za zagađenje životne sredine

S ciljem adekvatne pravne regulative ove oblasti, Srbija je sledila koncepciju pomenute Direktive EU ( 2004/35/CE). Već u toku decembra 2004. godine usvojena su četiri zakona koji su na određen način regulisali ovu materiju (Zakon o zaštiti životne sredine, Zakon o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađivanja životne sredine, Zakon o strateškoj proceni uticaja na životnu sredinu i Zakon o proceni uticaja na životnu sredinu ‒ sva četiri zakona objavljena su u Službenom glasniku RS, br. 135/04 od 21.12. 2004).

Rešenja sadržana u Zakonu o zaštiti životne sredine, (izmene i dopune ‒ Službeni glasnik RS, br. 36/09, 36/09, 72/09 i 43/09, po odluci Ustavnog suda Uz br.198 od 20. 4. 2011), kao baznog zakona iz ove oblasti, praktično su zasnovana na deklarisanim principima iz Direktive EU. Na to ukazuje i sadržina načela iz čl. 9 Zakona, a rešenja iz čl. 85 Zakona ukazuju da je doslovce prihvaćeno načelo „zagađivač plaća". Prema naznačenom članu propisano je da „ ... svako lice koje uzrokuje zagađenje životne sredine emisijama, odnosno otpadom ili proizvodi, koristi ili stavlja u promet sirovine, poluproizvode ili proizvode koji sadrže materije štetne po životnu sredinu,...dužan je da plaća naknadu za zagađivanje životne sredine". Vlada Republike Srbije bliže određuje obveznike naknade i vrste zagađivanja za koje se naknada plaća, kriterijume za obračun naknade i način njenog plaćanja. Pri tome, Zakon predviđa da se ovako pribavljena sredstva namenski koriste za zaštitu i unapređenje životne sredine prema programima, odnosno akcionim i sanacionim planovima koji se donose u skladu s ovim i posebnim zakonima (čl. 85, st. 3, 4 i 6).

Ove odredbe svrstane su u Glavi VI pod nazivom „Ekonomski instrumenti" što takođe ukazuje na posebnu prirodu ovog vida odgovornosti. Ono što je ovde bitno jeste okolnost da, pri ovako unapred utvrđenoj obavezi, zakonodavac ne zabranjuje zagađivaču dalje obavljanje delatnosti, niti da ubuduće prestane sa zagađivanjem kao ni obavezu da prirodni resurs dovede u prvobitno stanje. Iz ovog proizilazi da zakonodavac svesno dopušta činjenje određenog nivoa zagađenja životne sredine, tj. da se određeni nivo zagađenja smatra tolerantnim. Sledom već iznetog, moglo bi se zaključiti da ovaj princip upravo ima za svrhu da se postigne određena ravnoteža između dva konkretna cilja:

‒ ostvarenje održivog privrednog razvoja zemlje, i

‒ očuvanje i zaštita životne sredine.

Ono što je karakteristično za ovako postavljenu odgovornost je činjenica da kroz ovaj vid plaćanja, zagađivač odgovara za onu radnju koja nije protivpravna niti postoji određeni skrivljeni postupak. On i dalje nastavlja s radom a naknadu plaća zato što obavlja delatnost koja objektivno doprinosi zagađenju životne sredine. Ali s obzirom na to da se radi o emisijama koje su u granicama dozvoljenih iz toga i proizilazi svrha principa jer cilj nije da se zabrani obavljanje delatnosti, već da se unapred obezbede sredstva za predupređivanje i revitalizaciju onoga što će biti uništeno.

Iz sadržine ovako postavljenog principa „zagađivač plaća" može se zaključiti da je odgovornost za štetu na životnoj sredini, po svojoj prirodi, objektivna odgovornost. Na taj način štiti se javnopravni interes i inkorporira težnja za očuvanjem prirodnih resursa. Za zasnivanje odgovornosti za ovaj vid štete, dovoljno je postojanje kauzalne veze između štete u životnoj sredini i određene radnje kao njenog uzroka, koja ne mora biti protivpravna i bez uslova da je tom radnjom prouzrokovana šteta u građanskopravnom smislu.

Ko se smatra titularom prava na naknadu ovog vida štete, u pravnoj teoriji je sporno. Propisanom obavezom za zagađivača, štiti se životna sredina. Ali, postoje i mišljenja da ona ne može biti nosilac prava, već je logično da je to onaj subjekt koji sve to sprovodi a to je subjekt javnog prava - Republika, Pokrajina ili lokalna samouprava.

U pogledu ovog tumačenja, ima i drugih nekonvencionalnih shvatanja. Tako Ston (Stone), nalazi da se životna sredina štiti posredno, kroz zaštitu interesa koje pojedinci ili društvo imaju u njoj, pa zbog toga trebalo bi da se samoj životnoj sredini prizna status nosioca pravom zaštićenog interesa. [24] Čini nam se da ovakvo stanovište može biti predmet ozbiljnog razmišljanja. Jer, ako je i u pravnoj teoriji i u zakonodavnoj praksi prihvaćeno da pravno lice može biti titular prava na naknadu nematerijalne štete (pri čemu ga zastupa zakonski zastupnik), onda je analogna primena moguća i kod ostvarenja prava na štetu u životnoj sredini (gde bi zastupnik bio zakonski zastupnik organa koji se brine za životnu sredinu).

4.2. Građanskopravna odgovornost za štetne posledice zagađenja

Iako je Zakon o zaštiti životne sredine, u pogledu odgovornosti, centralno mesto posvetio principu „zagađivač plaća", Zakon je predvideo i građanskopravnu odgovornost za štetne posledice zagađenja (čl.103‒108). U čl.103, st.1 Zakona, predviđeno je da zagađivač koji prouzrokuje zagađenje životne sredine odgovara za nastalu štetu po načelu objektivne odgovornosti i to u hitnom postupku pred sudom. Zakonom je predviđeno da zagađivanje životne sredine može biti izvršeno kako radnjom činjenja tako i radnjom propuštanja, tj. nečinjenjem (čl.104, st.1). Članom 107 predviđeno je da pravo na naknadu štete ima svako ko pretrpi štetu. U slučaju da nema lica koja imaju pravo na obeštećenje, to pravo zadržava Republika Srbija.

S ciljem bolje zaštite oštećenih, Zakon o zaštiti životne sredine propisao je solidarnu odgovornost u slučaju kada je za štetu odgovorno više zagađivača a njihovi pojedinačni udeli se ne mogu tačno utvrditi. Ovaj problem je rešen istovetno kao u Zakonu o obligacionim odnosima, a predviđena je i njegova supsidijarna primena, jer, čl.108 Zakona o zaštiti životne sredine propisuje da „na pitanja o odgovornosti za štete nanete životnoj sredini koja nisu posebno uređena ovim zakonom primenjuju se opšta pravila Zakona o obligacionim odnosima".

Zakon o obligacionim odnosima u čl. 376 predviđa rokove u kojima se može ostvariti pravo za naknadu štete, i to: subjektivni rok tri godine, objektivni rok pet godina. Zakon o zaštiti životne sredine ne koristi termine subjektivni i objektivni rok, već u čl.107, st. 4 upotrebljava termine: zastarelost „pokretanja postupka"(tri godine), i „zastarevanje potraživanja"(20 godina). Nejasno je zbog čega je zakonodavac ovaj objektivni rok opredelio na 20 godina. Opravdanje za to moglo bi se naći u značaju koji životna sredina ima za subjekte koji zavise od njene ispravnosti.

I pored činjenice što Zakon o zaštiti životne sredine zaštitu životne sredine upotpunjuje kako obaveznim vršenjem nadzora od strane inspektora (čl.110‒115), tako i propisivanjem kaznenih odredaba za učinjene privredne prestupe (čl.116) i prekršaje (čl.117), odgovornost zbog štete nanete životnoj sredini se ovim propisima u Republici Srbiji, ne iscrpljuje.

4.3. Krivičnopravna zaštita životne sredine

Krivičnopravno, u ovoj materiji, može se govoriti o kaznenoj zaštiti i to u njenom najširem smislu. Od 1. januara 2006, kao dana početka primene Krivičnog zakonika (dalje: KZ), prvi put su na jednom mestu svrstana skoro sva krivična dela iz ove oblasti u Glavi XXIV koja nosi naziv: Krivična dela protiv životne sredine. [25]

Sva propisana krivična dela iz ove grupe krivičnih dela, imaju kao osnovni zaštitni objekat životnu sredinu. Za određeni broj krivičnih dela to proizilazi i iz naslova krivičnog dela, kao što su: zagađenje životne sredine (čl. 260 KZ), nepreduzimanje mera zaštite životne sredine (čl. 261 KZ), protivpravna izgradnja i stavljanje u pogon objekata i postrojenja koji zagađuju životnu sredinu (čl. 262 KZ), oštećenje objekata i uređaja za zaštitu životne sredine (čl. 263 KZ), oštećenje životne sredine (čl. 264 KZ), uništenje, oštećenje i iznošenje u inostranstvo i unošenje u Srbiju zaštićenog prirodnog dobra (čl. 265), povreda prava na informisanje o stanju životne sredine (čl. 268 KZ).

I pojedina krivična dela koja u svom naslovu nemaju termin „životna sredina", na jedan posredan način takođe štite dobra koja predstavljaju deo životne sredine. To su krivična dela iz čl. 270‒277 KZ. Iz ove grupe karakteristično je krivično delo: ubijanje i zlostavljanje životinja iz čl. 269 KZ, koje ranije nije postojalo kao krivično delo. Ovim krivičnim delom posredno se štiti životna sredina, a suštinski se štiti čovek i njegova osećanja koja ima prema životinjama i njegova odgovornost koju treba da ima prema životinjama a ne štite se životinje . [26]

Ono što je karakteristično za krivična dela protiv životne sredine jeste činjenica da je zakonodavac predvideo da se krivično gonjenje preduzima po službenoj dužnosti, tj. od strane nadležnog javnog tužioca. U određenim slučajevima predviđeno je i kažnjavanje za pokušaj krivičnog dela. To ukazuje na značaj zaštitnog objekta životne sredine koju zakonodavac s ovakvim strožim normama štiti.

Krivično zakonodavstvo Srbije predviđa i kazneno pravnu odgovornost pravnih lica. [27] Za pojedina dela iz ove grupe krivičnih dela koja u svom naslovu imaju termin „životna sredina" karakteristično je da sadrže određene opisne pojmove kao npr.: „u većoj meri" - čl. 260, st.1; čl. 262, st. 1; čl. 263, st. 3. i 4; čl. 264, st.1;„na širem prostoru " - čl. 260, st. 1; čl. 262, st.1; čl. 263. st. 3. i 4; čl. 264, st.1; „velikih razmera" - čl. 260, st. 3; čl. 262, st. 2; čl. 263, st. 5 i 6; čl. 266, st. 3; „da su za otklanjanje štete potrebni duže vreme ili veliki troškovi" ‒čl. 260, st. 3; čl. 262, st. 2; čl. 263, st. 5 i 6; čl. 266, st. 3. Svi ovi termini, iako su vezani za životnu sredinu i proklamuju njenu zaštitu, sadržinski su ipak dosta neodređeni a u praktičnoj primeni sudovi, pa ni Vrhovni kasacioni sud nisu zauzeli odgovarajuće pravne stavove i to definisali. Ipak, može se sa sigurnošću zaključiti da osnovni cilj ovakve regulative nije zaštita životne sredine kao nje same već se na takav način pruža zaštita pravu čoveka na zdravu životnu sredinu. [28]

5. PRAVNA PRIRODA ODGOVORNOSTI ZAGAĐIVAČA

Za razliku od klasičnih osnova odgovornosti za naknadu štete, odgovornost zagađivača za štetu pričinjenu životnoj sredini je po svojoj pravnoj prirodi specifična. Ta specifičnost ogleda se kako po osnovu pravne odgovornosti (zakon), tako i po potencijalno odgovornim licima i sadržini njihove obaveze. Evidentno je da odgovornost zagađivača može biti različita, pa time i pravna priroda te odgovornosti. Radi preciznijeg opredeljenja i određenja pravne prirode te odgovornosti, najadekvatnije ju je klasifikovati prema vrsti štete za koju se odgovara.

Režim odgovornosti za štetne posledice zagađenja, po svojoj pravnoj prirodi je jasniji. Ona je zasnovana na klasičnim principima odgovornosti pa stoga i pravna priroda te odgovornosti nije sporna. Ta odgovornost može biti deliktnopravna (u šta se može svrstati krivična, prekršajna i odgovornost za privredne prestupe) kao i građanskopravna odgovornost. Štetna posledica može nastupiti kako zbog činjenja tako i zbog nečinjenja propuštanja preduzimanja radnje koja je trebalo da bude učinjena. Ovde se odgovornost zagađivača zasniva na krivici, tj. na okolnosti da je šteta pričinjena životnoj sredini prouzrokovana namernim ili nepažljivim ponašanjem. U ovakvim slučajevima jasno je vidljiva veza između postupaka odgovornog lica i pričinjene štete, a prisutan je i subjektivni element koji i daje glavno obeležje pravnoj prirodi ove vrste odgovornosti.

Kada je reč o šteti pričinjenoj životnoj sredini, zagađivač odgovara bez obzira na vlastitu krivicu. Drugim rečima, za tu štetu, koja je pričinjena nekom aktivnošću, odgovara se prema pravilima o objektivnoj odgovornosti. U ovom slučaju, postoji zakonska pretpostavka uzročnosti, ali sa širom koncepcijom uzročne veze između postupka zagađivača i pričinjene štete, tj. smatra se da šteta potiče od tog subjekta.

Ovaj vid zakonom propisane (objektivne) odgovornosti zagađivača, ima i dodatnu specifičnost. Za postojanje odgovornosti nije neophodno da se delatnost, ili stvar, kojom se produkuje zagađenje, bude opasna. Drugim rečima , pravno ili fizičko lice koje svojim činjenjem ili nečinjenjem dovodi do zagađenja životne sredine, odgovara za zagađenje i za štetne posledice zagađenja nezavisno od toga da li se njegova delatnost ili stvar kojom je prouzrokovano zagađenje može kvalifikovati kao povećani ili abnormalni izvor opasnosti za nastanak štete. Zato se i kaže da u ovom slučaju „zagađivač plaća" a ne „zagađivač odgovara".

Može se konstatovati da je ovaj vid objektivne odgovornosti višeg stepena od režima objektivne odgovornosti utvrđen Zakonom o obligacionim odnosima. U tome se i ogleda suštinska razlika, jer po Zakonu o obligacionim odnosima za zasnivanje objektivne odgovornosti za prouzrokovanu štetu neophodno je da šteta potiče od opasne stvari, opasne delatnosti ili od proizvoda koji se može okvalifikovati kao defektno . [29]

Dihotomnost objektivne odgovornosti ogleda se i u uslovima za oslobođenje od odgovornosti. U slučaju nastupanja štete od zagađenja, odgovorno lice se može osloboditi od odgovornosti ako dokaže da njegovo ponašanje nije bilo nezakonito niti nepravilno. Nasuprot tome, kod prouzrokovanja zagađenja životnoj sredini, do oslobođenja od odgovornosti može doći samo ako se dokaže da je šteta posledica više sile ili samog oštećenika, koje su iz ugla zagađivača delovale kao viša sila.

U novije vreme se sve više pristupa ugovornom regulisanju zaštite životne sredine putem tzv. „dobrovoljnih ugovora"( voluntary agrements). Ugovori se sklapaju između operatera i javnog sektora, putem kojih se reguliše visina iznosa i dinamika plaćanja budućeg zagađenja. Uloga ovakvih sporazuma nije prevashodno usmerena na regulisanje pitanja odgovornosti već na prikupljanju sredstava s ciljem njihovog plasmana u zaštitu životne sredine. Ipak, kako se radi o ugovorima, u slučaju nepoštovanja ugovornih odredaba pravna priroda takve odgovornosti nije sporna. U tom slučaju se može govoriti samo o izvršenju ili neizvršenju ugovora, a pravila ugovornog prava i principi odgovornosti zbog njihovog neizvršenja već su odavno iskristalisani.

6. Z A K Lj U Č A K

Očigledno je da je održivi razvoj postao jedan od osnovnih elemenata u određenju i sprovođenju razvojnih politika kako na međunarodnom tako i na nacionalnim nivoima. Sadržinski, održivi razvoj podrazumeva usaglašeni koncept ekonomskih, socijalnih i ekoloških zahteva. Njegova ciljna strategija podrazumeva ravnotežu ekonomskog rasta (privrednog i tehnološkog razvoja), socijalnu ravnotežu i zaštitu životne sredine uz racionalno raspolaganje prirodnim resursima. Realizacija svega toga podrazumeva odgovarajući institucionalni okvir, kao i izgradnju sistema odgovarajućih pravnih normi, kako na međunarodnom planu tako i u unutrašnjim pravnim sistemima. Deo već ranije ustanovljenog sistema integralne zaštite životne sredine izgrađen na klasičnim principima odgovornosti (odgovornost po osnovu delikta i odgovornost za pričinjenu štetu), po principu „zagađivač odgovara" nije mogao da pruži adekvatnu zaštitu i uspostavi balans između održivog razvoja i odgovarajuće zaštite životne sredine. Rešenje je traženo kroz odgovarajuće ekonomske mere uobličene u pravne norme. Princip „zagađivač plaća" nastao je kao rešenje zadovoljenja takvog zahteva.

Iako utemeljen na pravilima o objektivnoj odgovornosti, princip „zagađivač plaća" dosta je specifičan i po uslovima za odgovornost zagađivača i po zaštitnom objektu, kao i po uslovima za oslobođenje od ovog vida odgovornosti. Ono što je posebno specifično za ovaj vid odgovornosti jeste objektivna konstatacija da ovaj princip sadrži i uključuje određene segmente poreske politike ekonomskih mera. S druge strane, on se nalazi na nešto „višem nivou" od klasičnih osnova odgovornosti, jer za njegovu primenu je dovoljna samo uzročna veza između zagađivačevog postupka i štete.

Pravna regulativa u Republici Srbiji, u ovoj oblasti sledila je koncepciju režima predviđenog instrumentima EU, pre svega Direktive 2004/35. Zakon o zaštiti životne sredine iz 2004. godine usvojio je koncepciju odgovornosti po principu „zagađivač plaća" i taj princip je proklamovan u naznačenoj Direktivi.

Evidentna je činjenica da je počev od 70-ih godina prošlog veka, pravna regulativa iz ove oblasti, sve više prelazila u sferu javnog prava. Sada se ovaj problem sve više vraća na teren privatnog prava kroz instrumente „dobrovoljnih ugovora"(voluntary agrements), ili „dogovora o zelenoj potrošnji" (green consumerism), koje zaključuju zagađivači i država. Iako uloga ovih sporazuma nije prevashodno usmerena na regulisanje pitanja odgovornosti, u slučaju njihovog nepoštovanja odgovornost za učinjenu štetu podvodi se pod pravila o odgovornosti zbog nepoštovanja ugovora a to je opet vraćanje na klasičan pravni osnov odgovornosti. No, bez obzira na sve ove oblike odgovornosti i bez obzira na kom pravnom osnovu su utemeljeni, cilj svih ovih instrumenata jeste da se omogući realizacija održivog privrednog razvoja i izgrade efikasni pravni principi u pogledu prevencije i odgovornosti za nastanak (i sanaciju) štete u životnoj sredini.



* Koautor je profesor i dekan Pravnog fakulteta Univerziteta u Kragujevcu, pstojanovic@jura.kg.ac.rs

** Koautor je vanredni professor Pravnog fakulteta za privredu i pravosuđe Univerziteta Privredne akademije u Novom Sadu, zindovic.ina@open.telekom.rs

[1] Gordana Petković, „Pravni okviri zaštite i unapređivanja prostora ‒ međunarodno pravni aspekt", Pravni život 9/2010, 317.

[2] Vid. Predrag Stojanović, „Finansije velikih gradova", Ibarske novine, Kraljevo1989.

[3] Vid. Francois Perroux, Za filozofiju novog razvoja, IRO Matica srpska, Novi Sad 1986.

[4] Vreme ukazuje na okolnost da prava sadašnjih i budućih generacija svoje pravo na razvoj ostvaruju na prostoru koji mora biti planiran i usklađen a atribut upravljanja podrazumeva i plansko povezivanje vremensko-prostornog planiranja. Vid. Intergating City Planning and Environmental Improvement: Practicalr Strategies for Sustainable Urban Development, (eds.) by Donald Miller and Gert de Roo, Ashgate, Aldehrot, England, 1999, 20.

[5] Dinah Shelton, 2004, „Course 3-Techniques and Procedures in International Envirommental Law" in UHITAR Programme of training For the Application of Environmental Law, 2nd edition, UHITAR,Geneva 2004, 1.

[6] Ljubinko Pušić, „Da li je ideja o održivom razvoju održiva?", Teme, 2/2012, 427‒728.

[7] Dragoljub Todić, „Održivi razvoj i principi politike i prava životne sredine", Pravni život 9/2007, 430.

[8] Monika Milošević, „ Odgovornost za ekološku štetu". Pravni život 9/2007, 445.

[9] U tom domenu, u vremenskom kontinuitetu, doneto je niz instrumenata, koji tretiraju ili pak pominju ovu materiju, kao: Deklaracija UN o čovekovoj sredini (Stokholm) iz 1972. godine (Declaration of the Unted Nations Conference on the Human Environment), Bergamska deklaracija o održivom razvoju (1987), Deklaracija o životnoj sredini i održivom razvoju iz 1992. godine (Rio Declaration on Environment and Development, Rio de Janeiro), Habitat Agenda (The Habitat Agend, 1996, Istambul), Arhuska konvencija iz 1998 (Danska), Evropska konvencija o predelu (European Convention on Landscapes, Firenca, 2000)), Direktiva EU o odgovornosti za ekološku štetu (Directive 2004/35/CE of the Europen Parliament and of the Council of 21 April 2004. OJ L 143) i dr.

[10]Ovaj termin formulisan je prvo od strane zakonodavstva države Konektikat Zakonom o čistom vazduhu, da bi ga SAD Zakonom o čistoći vazduha, iz 1970. godine podigle na federalni nivo. Vid. Vladan Joldžić, Ekološko pravo ‒ Opšti i Poseban deo, Beograd, 2002,138.

[11]Aleksandre-Charles Kiss,„Les traites-cadres: une technique juridique caracteristique du droit international de l'environnement", Annuare francais de droit international 1/1993,792.

[12] Bojana Čučković, „Pojam ekološke štete u međunarodnom pravu zaštite životne sredine", Pravni život 9/2010, 406.

[13] Marija Karanikić-Mirić, 2007, „Odgovornost za zagađivanje životne sredine. Pravni život", 9/2007, 459.

[14] Donald A. Reid - Morton F. Milligan,1996, „Civil Liabiliti for Environmental Damage", International Environmental Law and Regulations, Salzburg 3/1996, 24.

[15] M. Milošević, 446.

[16] Ilija Zindović, „Oblici pravne odgovornosti u kontekstu zaštite životne sredine", Evropsko zakonodavstvo, 2/2012, 277.

[17] Barbara Pozzo, „Torwards Civil Liability for Environmental Domage in Europe", Global Jurist Topics 2/2001, 5.

[18] Konvencija nije stupila na snagu jer je potpisana od samo devet država ( Kipar, Finska, Grčka, Island, Italija, Lithenštajn, Luksemburg, Holandija i Potugalija), a nijedna od tih zemalja nije izvršila ratifikaciju.

[19] Directive 2004/35/CE of the Europen Parliament and of the Council of 21 April 2004 on environmental liability with regard to the prevention and remetyng of envronmental domage, OJ L 143, 56‒76.

[20] Još u toku 1973. godine usvojen je akcioni program zaštite životne sredine na nivou tadašnje EEZ. Od tada pa do danas pravo zaštite životne sredine u EU prešlo je dug put transformacije od niza „privremenih mera" do sveobuhvatnog integrisanog sistema upravljanja životnom sredinom na više nivoa.

[21] Gerrit Betlem, „Liability for Domage to the Environmental", u: Towards a Europea Civil Code, Second Revised and Expandel Edition, editors: A. Hartkamp, M. Heselink, E. Hondius, C. Joustra, E. du Perron, 1998, Kluwer Law International, The Hague, London, Boston 1998, 474.

[22] Dragana Radojević, „Nova direktiva Evropske unije o odgovornosti u oblasti zaštite životne sredine", Međunarodni problemi , 1‒2/2005, 185.

[23] M. Karanikić-Mirić, 459.

[24] Cristopher D. Stone, „Should Trees Hove Standing? Toward Legal Rights of Natural Objects", Southern California Law Review , 3/1972, 450‒510. http://www.derechosdelanaturaleza.org/wp-content/uploads/2009/12/C.Stone-Should-Trees-Having-Standings.pdf

[25] Krivični zakonik Republike Srbije, Službeni glasnik. RS, br.85/05, 88/05 (ispravka), 107/05 (ispravka) i 72/09, od 3.9.2009, stupio na snagu 11.9.2009.

[26] Zoran Stojanović, Obrad Perić, Krivično pravo‒posebni deo, Pravni fakultet, Beograd 2006, 245.

[27] Zakon o odgovornosti pravnih lica za krivična dela, Službeni .glasnik RS, br.57/08.

[28] Od preko trideset važećih zakona iz tzv. sporednog krivičnog zakonodavstva u Srbiji, šest zakona sadrži odredbe koje za predmet regulisanja imaju zaštitu životne sredine. To su: Zakon o genetički modifikovanim organizmima, Službeni glasnik RS, br. 41/09 čl. 45, Zakon o sredstvima za zaštitu bilja, Službeni glasnik RS, br. 41/09 čl. 78, Zakon o zdravlju bilja, Službeni glasnik RS, br. 41/09 čl. 95, Zakon o veterinarstvu, Službeni. glasnik RS, br. 91/05 čl. 154‒155, Zakon o javnim putevima, Službeni glasnik RS, br.101/05,123/07 čl. 95, Zakon o vodama, S lužbeni glasnik RS, br. 46/91, 53/93, 67/93, 48/94,5 4/96, 101/05 čl. 114 ‒116.

[29] M. Karanikić-Mirić, 478.

Povratni linkovi

  • Trenutno nema povratnih linkova