Dr Ratko Marković

Dr Ratko Marković

DEVOLUCIJA U UJEDINjENOM KRALjEVSTVU

Devolucija je prenošenje zakonodavne nadležnosti Vestminsterskog parlamenta na parlamente istorijskih pokrajina, svojevremeno ujedinjenih s Engleskom u Ujedinjeno Kraljevstvo, koje neposredno bira pokrajinsko stanovništvo. Ta delegacija nadležnosti je asimetrična i opoziva, ali ne dira u osnovne norme nepisanog britanskog ustava o suverenosti parlamenta. Pokrajine ne stiču devolucijom izvornu nadležnost, nego su one tu nadležnost dobile prenošenjem zakonodavne nadležnosti Vestminsterskog parlamenta na njih. Ova nadležnost se prenosi posebnim zakonom, tako da Vestminsterski parlament i dalje zadržava svoju izvornu nadležnost i suverenitet. U pogledu obima devolucionih ovlašćenja pokrajinama, i organizacionog mehanizma za njihovo vršenje, postoji izrazita asimetrija. Za svaku pokrajinu postoji jedinstven spoj prenetih ovlašćenja i njihovih vršilaca. Pre referenduma za nezavisnost Škotske u septembru 2014. godine obećano je povećanje devolucionih nadležnosti za sve istorijske pokrajine (Škotsku, Vels i Severnu Irsku), ali i za samu Englesku, što predstavlja korak ka federalizaciji UK. Devolucija, kao i neke druge ustanove britanskog ustava, nose na sebi žig „Made in Britain“, koji ne dozvoljava lako imitiranje i prenošenje na druge zemlje i njihove ustave.

Ključne reči: Devolucija. – Teritorijalna decentralizacija. – Samouprava. – Dekoncentracija. – Suprematija parlamenta.


CERIF: S148

1. USTAVNE PROMENE I NASTANAK DEVOLUCIJE

U Ujedinjenom Kraljevstvu (UK) su laburisti, posle pobede na parlamentarnim izborima 1997 (na kojima su učestvovali kao „Novi laburisti“, pod krilaticom „Novi laburisti za novu Britaniju“), čime su okončali gotovo dvodecenijsku vladavinu konzervativaca, otpočeli sprovođenje svog izbornog obećanja – devoluciju vlasti u državi. U svoj izborni manifest laburisti su zapisali: „Naš predlog je devolucija, ne federacija. Suvereni Vestminsterski parlament će preneti vlast na Škotsku i Vels. Unija će biti ojačana, a pretnja separatizma otklonjena.“ Uspostavljanje „mira i poretka“ u Severnoj Irskoj bila je jedna od tačaka tog programa, a „mir i poredak“ u toj pokrajini povezuju se s odgovarajućim oblikom autonomije za nju. [1] Inače, program ustavnih reformi laburista bio je zamašan. Pored devolucije, obuhvatao je još i reformu Doma lordova u dve faze, obrazovanje Vrhovnog suda i ukidanje nadležnosti Doma lordova u oblasti sudstva, čak i, za Engleze jeretičku, zamisao o pisanom, kodifikovanom ustavu.[2] Ipak, devolucija se smatra ključnim elementom (keu element) novog britanskog ustava uspostavljenog tokom trinaestogodišnje vladavine laburista.[3] Svrha devolucije je uključivanje u vršenje državne vlasti istorijskih neengleskih pokrajina – Škotske, Velsa i Severne Irske, koje su, zajedno s Engleskom, stvorile današnje UK. Time se priznaje njihov nacionalni i istorijski identitet i potvrđuje da UK nije proširena Engleska.

Po strani procesa devolucije ostaje Engleska, koja nije devoluciona jedinica. Engleska je nukleus UK, koje je i nastalo ujedinjenjem svih tih pokrajina s Engleskom. Nedopustivo je, stoga, da se Engleska, budući „srce Velike Britanije“, posredstvom devolucije, izjednačava s jednom od pokrajina. Da se devolucija protegne i na Englesku, pa da i ona dobije svoj pokrajinski parlament s primarnom zakonodavnom nadležnošću (što je suština devolucije) i svoju egzekutivu, bilo bi suviše radikalno i za zemlje i narode koji od istorije i tradicije ne prave fetiše, kao što to čine Englezi. Uz to, nesrazmera između pokrajina postala bi time i kvantitativno nedopustiva, premda se devolucija u UK vrši po meri svake pokrajine ponaosob. Otuda, za svaku od njih važi drukčiji zakonski izgled devolucije, što njoj daje asimetrični karakter. Engleska je bila ne samo stožer oko kojeg se stvaralo UK, nego na njenoj teritoriji živi 85% stanovnika UK. Proširivanje devolucije i na Englesku vodilo bi federalizaciji UK. UK bi postalo federacija, u kojoj bi Engleska, zbog svoje veličine, bila dominantna i time postala suparnik Vestminsteru (izborna jedinica u kojoj se nalazi Parlament UK). U svetu nema federacije u kojoj bi jedna federalna jedinica obuhvatala više od 80% stanovnika federalne države (najbliži primer bila bi Kanada, u kojoj 35% stanovnika živi u provinciji Ontario, ali je i taj procenat suviše daleko od 80%).

Formalno posmatrano, Engleska je devolucijom dvostruko uskraćena: za sopstveni, engleski parlament, i zbog učešća poslanika izabranih u neengleskim pokrajinama u donošenju zakona u Vestminsterskom parlamentu koji će važiti samo na teritoriji Engleske. Pri tom, sve te pokrajine imaju svoje parlamente u kojima sede poslanici izabrani u pokrajinama, koji donose zakone za pokrajinu. Bilo je dosad nekoliko predloga za rešavanje ovog ustavnog pitanja (poznatog pod imenom West Lothian Question, tako nazvanog prema laburističkom poslaniku koji je predstavljao izbornu jedinicu West Lothian koji ga je postavio u Vestminsterskom parlamentu), označenog kao „ustavna anomalija“. Od formiranja engleskog parlamenta, preko regionalizacije Engleske, do formiranja Velikog odbora Engleske u okviru Vestministerskog parlamenta (English Grand Committee, čiji bi sastav odgovarao snazi političkih stranaka u Engleskoj, a koji bi donosio zakone koji bi važili za Englesku, s tim što Donji dom ne bi koristio svoje pravo da te zakone ne prihvati, odnosno ne potvrdi) i do sprovođenja slogana „engleski glasovi za engleske zakone“, kao načina glasanja u Vestminsterskom parlamentu. U osnovi svi ti predlozi svode se na postojanje posebnog, engleskog parlamenta, koji bi bio zakonodavac za Englesku. Samo što su jedni za njegovo direktno formiranje, dok su drugi za njegovo uvođenje „na mala vrata“, u okviru Vestminsterskog parlamenta. U svakom slučaju, pitanje položaja Engleske moglo bi, po rečima nekadašnjeg državnog sekretara za Škotsku, Majkla Forsita (Michael Forsuth), postati „bermudski trougao“ devolucije. [4] Formiranjem engleskog parlamenta, Vestminsterski parlament, koji je kao prva tvorevina konstitucionalizma u svetu istorijski ponos Engleza i Engleske, time bi se vezivao, neminovno, ne za Englesku nego za UK, koje u vreme njegovog nastanka nije čak ni postojalo kao država. Tvorci devolucije su, uz to, imali na umu da bi se simetričnom podelom UK na pokrajine stvorila podloga za federalizaciju države, koja je, svetsko iskustvo je to u nekoliko mahova potvrdilo, opasnost za opstanak državne celine kada je izvršena na etničkoj osnovi.

Pojmom devolucije obuhvata se prenošenje dela zakonodavne nadležnosti s državnog parlamenta na pokrajinske parlamente, a da se pri tom ne dira u ustavnu dogmu, koja je izraz britanskog shvatanja ustava u materijalnom smislu, o suverenosti Vestminsterskog parlamenta (pod „suverenošću Parlamenta“ podrazumeva se pravni princip da kruna u Parlamentu može doneti zakon koji i kakav joj se prohte). Dobar poznavalac procesa devolucije u UK, Vernon Bogdanor ( Vernon Bogdanor), uopšteno definiše devoluciju, ne vezujući je za teritorijalnu jedinicu (teritorijalni nivo) na koju se vlast prenosi, kao „transfer vlasti višeg ka nižem političkom subjektu“.[5] Dakle, reč je o prenošenju vlasti s bilo kojeg višeg na bilo koji niži nivo, što je vrlo uopšteno. Kasnije će on ovu „definiciju“ nešto konkretizovati, rekavši da je devolucija „transfer vlasti s ministara i Parlamenta na izborna subordinirana tela“.[6] Definicija devolucije kao „delegacija centralne vlasti bez odricanja od suprematije centralnog zakonodavstva“ uvodi u taj pojam još jedan sastojak – suprematiju delegatora u oblasti delegirane nadležnosti. [7] Prema sadržini delegirane vlasti, devolucija može biti zakonodavna (delegira se vlast donošenja zakona) ili administrativna (delegira se izvršna vlast), ili obe ujedno. No, devolucija ne dovodi u pitanje unitarno državno uređenje UK, niti punoću zakonodavne vlasti njenog Parlamenta na čitavoj teritoriji ili na delu teritorije UK, kao ni njegovo pravo da ukine ili da izmeni „devolucione aranžmane“. Ipak, devoluciju treba razlikovati od dekoncentracije,[8] jer ova postoji kad ovlašćenja centralne vlasti na određenim područjima državne teritorije vrše ne na toj teritoriji izabrani, nego za tu teritoriju detaširani funkcioneri centralne vlasti. Devoluciju institucionalno izražava parlament (skupština) pokrajine (Škotske, Velsa, Severne Irske), koji je njeno zakonodavno telo. On donosi devolucione zakone (primarnog ili sekundarnog karaktera ili i jednog i drugog) u granicama svoje devolucione nadležnosti, čije je prostorno važenje svedeno na teritoriju pokrajine. Njen institucionalni izraz su još i posebni izvršni organi, koje od početka devolucije imaju Škotska i Severna Irska, dok je Vels svoj izvršni organ dobio kasnije, drugim zakonom o svojoj devoluciji.

Da bi se očuvala ustavna dogma o suverenosti Vestminsterskog parlamenta, koji je u UK stalno zasedajuća ustavotvorna vlast (za razliku od zemalja s formalnim ustavom, u kojima je parlament potčinjen ustavu, jer je u njima pravno suveren ustav, a ne parlament), zakonom o devoluciji određene pokrajine (pošto UK nema ustav u formalnom smislu) nije unapred izvršena trajna podela zakonodavne nadležnosti po materiji između države i njenih istorijskih pokrajina (premda se o zakonodavnoj nadležnosti u punom smislu reči može govoriti samo u slučaju devolucije u Škotskoj). Tu je i dalje reč o zakonodavnoj nadležnosti države, Vestminsterskog parlamenta, koju je ovaj, ne lišavajući se nje trajno, zakonom preneo na pokrajinski parlament, s tim da je može povratiti, tj. ponovo je preuzeti i vršiti je. U Zakonu o Škotskoj od 1998. izričito se i kaže da se njime „ne dira u pravo Parlamenta Ujedinjenog Kraljevstva da donosi zakone za Škotsku“. Odgovarajuća odredba postoji i u Zakonu o Severnoj Irskoj od 1998. i u oba Zakona o upravljanju Velsom (1998. i 2006). Doduše, od 1999. postoji nepisano pravilo, tzv. Sivelova (Sewel) konvencije da Vestminsterski parlament, bar kad je u pitanju devoluciona zakonodavna nadležnost Škotske, traži za tako nešto izričitu saglasnost Škotskog parlamenta.[9] Tako je Vestminsterski parlament, u stvari, davalac punomoćja predstavništvima naroda u tri pokrajine za vršenje u punomoćju (zakonu o devoluciji) naznačenih ovlašćenja. Ti organi su njegovi opunomoćenici, oni vrše poverena im ovlašćenja umesto Vestminsterskog parlamenta. Oni su zastupnici Vestminsterskog parlamenta.

Ovo je, ujedno, i prva posebnost devolucije – njen gospodar ostaje sve vreme Vestminsterski parlament, koji je preneo svoju nadležnost na pokrajinski parlament. On i dalje ostaje suveren, vrhovni autoritet u svim zakonodavnim materijama, uključiv i one koje su prenesene na pokrajinski parlament, pošto prenesenu nadležnost može opozvati i devolucioni zakon ukinuti. On i dalje može, ako nađe za potrebno, donositi zakone iz devolucione nadležnosti pokrajinskog parlamenta, koji uvek imaju veću pravnu snagu od devolucionih zakona. Prema tome, kod devolucije nije reč o podeli između države i teritorijalnih devolucionih jedinica, nego je reč o prenošenju nadležnosti s države (konkretno s državnog parlamenta, koji je oličenje državne suverenosti) na organe teritorijalnih devolucionih jedinica. Da bi prenesenu nadležnost ponovo preuzeo, Parlament ne mora menjati zakon kojim je ona prenesena, jer takvu mogućnost ponovnog preuzimanja prenesene nadležnosti podrazumeva zakon o devoluciji. U tome je razlika između federacije i devolucije. Devolucione jedinice nisu federalne jedinice, jer one ni na koji način ne učestvuju u formiranju svoje nadležnosti. One čak nemaju ni punu slobodu u formiranju sadržine nadležnosti koja im je prenesena. Među prenesenim vlastima, pogotovo, nema svih onih koje ima federalna jedinica koja je jedna nesuverena država u suverenoj federaciji. U federaciji oba subjekta (i federacija i federalne jedinice) uživaju najjaču pravnu zaštitu nadležnosti koja im je ustavom dodeljena, dok devolucijom dobijena vlast ostaje podređena vlasti koja je prenela svoju nadležnost i može je, u načelu, u svako doba povratiti. Federalni ustav, a to znači i podala nadležnosti koju je izvršio, ne može se menjati jednostranom voljom federacije, niti voljom jedne ili više, pa čak ni svih federalnih jedinica. Ipak, teško bi se moglo tvrditi da Vestminsterski parlament i dalje ima suvereno pravo, u smislu stvarne vlasti, da ukine devolucioni parlament koji je uspostavljen posle narodnog glasanja. U tom smislu izjašnjava se i Bogdanor, rekavši kako „ne bi bilo lako ukinuti Škotski parlament bez odobrenja škotskih građana, izraženog u referendumu“.[10]

Druga posebnost devolucije jeste u tome što ona nije jednoobrazni model decentralizacije u zemlji. Devolucione jedinice imaju različit devolucioni položaj, jer se i pozadina (beckground) devolucije u svakoj od njih razlikuje. Vrsta i obim prenesenih nadležnosti nisu jednaki za sve pokrajine, kao što im ni odgovarajućim zakon propisana organizacija nije ista. Sadržinu devolucije u svakoj od pokrajina oblikuju mnoge činjenice: Način ujedinjenja pokrajine s Engleskom, nacionalne, istorijske i verske osobenosti, osobenosti pravnog sistema pokrajine. Kako su to sve činioci među sobom različiti od jedne do druge pokrajine, devolucija nije izvršena u jednom opštevažećem zakonu za sve pokrajine, nego u posebnom zakonu za svaku pokrajinu (Zakon o Škotskoj, Zakon o Severnoj Irskoj i Zakon o upravljanju Velsom, svaki ponaosob donesen 1998). Između ta tri zakona više je razlika nego sličnosti. [11] U svakom od njih je navedeno koje se nadležnosti prenose na pokrajinu i utvrđeni su organizacija, konstituisanje i način rada pokrajinskih organa koji će ih vršiti. U tim zakonima je sva regulativa o devoluciji, svaki od njih je za odnosnu pokrajinu najviši pravni akt, posle čijeg donošenja pokrajina nema pravo na donošenje nekih svojih najviših pravnih akata, tipa statuta ili sl. [12] Sve to treba da znači da, u smislu devolucije, pokrajina nije nikakva kreirajuća, nego da je kreirana ustanova.

Uz to, devolucija se ne odnosi na Englesku, što pojačava asimetričnost devolucije. Time se, neminovno, povređuje načelo jednakosti građana u UK. Najvažniji izraz te povrede je pravo poslanika iz neengleskih delova UK da glasaju o pitanjima koja se tiču Engleske, dok engleski poslanici ne mogu glasati o pitanjima koja se tiču Škotske ili Severne Irske ili sekundarnog zakonodavstva Velsa. O tim pitanjima ne odlučuje se na Vestminsteru, nego u Edinburgu, Kardifu i Belfastu. Ipak, ova nejednakost nije razlog da zbog nje Englezi „udaraju u doboš i duvaju u rog“. Od 646 poslanika Donjeg doma, njih 528 su iz engleskih izbornih jedinica. Zbog toga su Englezi prihvatili devoluciju za Škotsku, Vels i Severnu Irsku, a nisu je tražili i za sebe. Engleska, za sada, jednostavno nema potrebe da potvrđuje sopstveni identitet svojim devolucionim institucijama. Otuda se i West Lothian Question često pogrešno razume. Istrajavanje na njemu moglo bi da vodi zemlju u veliku opasnost. Kad bi Englezi tražili da izraze svoje englestvo u potpunosti, oni bi kao preovlađujuća nacija u UK ugrozili jedinstvo zemlje. Bogdanor zbog toga upozorava da je više verovatno da će UK opstati ako se njeni građani budu bavili suštinskim pitanjima politike, a da pri tom zaborave na „logičke zavrzlame“ (logical conundrums) koje sadrži devolucija. Uostalom, „suviše samosvesti – zaključuje Bogdanor – podjednako je loše za naciju kao i za pojedinca“.[13] Ovde se još jednom potvrdila tačnost Dizraelijevog (Disraeli) mišljenja da Engleskom ne vlada logika, nego Parlament.

Tako, četiri sastavna dela UK imaju četiri različita sistema upravljanja. Te razlike mogu se braniti time što su različiti sistemi upravljanja posledica različitih uslova u svakom od četiri dela. Model devolucije Škotske u odnosu na Vels može se braniti osobenim pravnim sistemom Škotske, koji postoji još od ujedinjenja Škotske s Engleskom 1707. i željom Škotske da njena autonomija dobijena devolucijom bude što veća. Za Severnu Irsku potrebna su, opet, posebna rešenja, jer bi majorizacija unionističke (protestantske) većine u njoj bila neprihvatljiva za manjinske nacionaliste (rimokatolike). Engleska je, zbog već navedenih razloga, ostala po strani devolucije. Uz sva ova razumna opravdanja, teško je ne složiti se s nekadašnjim konzervativnim ministrom Daglasom Herdom (Douglas Hurd) da je devolucija u UK dovela do „sistema zapanjujućeg meteža … Kraljevine od četiri dela, od tri državna sekretara, od dve skupštine i jednog Parlamenta, različitog sastava i različitih ovlašćenja“.[14]

Glavni učesnici u devoluciji, s izrazito različitim ulogama, su: 1) Vestminsterski parlament, koji od svoje zakonodavne nadležnosti formira devolucionu nadležnost i propisuje vrstu, sastav i izbor devolucionih institucija; 2) devolucione institucije, koje na neposredan ili posredan način biraju građani pokrajine, kako je već određeno u zakonu o devoluciji; 3) državni sekretar za respektivnu pokrajinu, koji je član Vlade UK, 4) Vrhovni sud koji, u situacijama predviđenim zakonom o devoluciji, konačno odlučuje o pravnoj valjanosti akata (primarnog i sekundarnog zakonodavstva) donesenih na osnovu devolucije, vršeći na taj način funkciju svojevrsnog ustavnog suda. U zakonu o devoluciji devoluciona nadležnost određuje se kao zakonodavna (primarna ili sekundarna ili obe) koju ima, koju može da ima i koju ne može da ima pokrajina. Devolucione institucije su predstavništvo građana pokrajine (parlament, skupština) i izvršni organ (izbegava se upotreba izraza „vlade“). Državni sekretar za pokrajinu predstavlja Vladu UK u pokrajini i pokrajinu u Vladi UK, s tim što su obe ove njegove funkcije izražene odgovarajućim ovlašćenjima. Vrhovni sud je novoobrazovana (Zakonom o ustavnoj reformi od 2005) najviša sudska instanca u UK, koja je u pitanjima ocene pravne valjanosti devolucionih akata preuzela nadležnost (otpočeo s radom oktobra 2000) koju je dotad imao Sudski komitet Tajnog saveta. I on je, kao i devolucija, tekovina ustavne reforme koju su sproveli laburisti (1997–2010).

Devolucija se ne može dovoditi u vezu s teritorijalnom autonomijom, kakva postoji u pojedinim zemljama evropskog kontinentalnog prava. Pokrajine u UK obuhvaćene devolucijom ne dobijaju njome svoju, izvornu zakonodavnu nadležnost, što je suštinski sastojak pojma teritorijalne autonomije. Na njihove parlamente prenosi se tuđa zakonodavna nadležnost, jer onaj ko ju je preneo može formalno sebi tu istu nadležnost uzeti natrag. To je tuđa, pozajmljena, a ne sopstvena zakonodavna nadležnost. Vestminsterski parlament i po prenošenju nadležnosti ostaje njen pravi vlasnik, jer on može ne samo promeniti devolucione zakone svojim zakonima, što pravno znači i ukinuti ih, nego i vratiti sebi u nadležnost zakonodavne materije koje je preneo na vršenje pokrajinskom parlamentu. Isto tako, Vestminsterski parlament može raspustiti devolucione institucije, što je već učinio 1972, kada je raspustio parlament Severne Irske (u to vreme jedina pokrajina u UK koja je imala autonomiju dobijenu devolucijom). U Severnoj Irskoj devolucine institucije bile su suspendovane i u periodu 2002–2007. Toj opasnosti, suspendovanja devolucionih institucija i zavođenja neposredne britanske uprave, Severna Irska je, zbog verskih napetosti u njoj, i dalje izložena.

Da država devolucionu nadležnost pokrajina i dalje smatra svojom nadležnošću vidi se i po tome što ona nju dotira iz državnog budžeta. U tom smislu, način finansiranja sve tri pokrajine ostao je u osnovi isti kao pre devolucije. Pokrajine podižu finansijska sredstva jednom godišnje, a suma se još od 1970. izračunava po tzv. Barnetovoj formuli (Barnett Formula). To znači da se devoluciona nadležnost ne finansira iz izvornih prihoda pokrajine, jer oni, s delimičnim izuzetkom Škotske, i ne postoje. Na taj način, devolucijom se ne dira u unitarni karakter državnog uređenja UK, nego se labavljenjem centralizma i priznavanjem istorijskog identiteta pokrajinama, učvršćuje i produbljuje vezivanje pokrajina za državu i osigurava kvalitetnije državno jedinstvo. Devolucija, mišljenje je većine britanskih autora, obezbeđuje veće i prirodnije jedinstvo – nacionalno, verski i kulturno uobličenih delova u državi – od centralizma, kojim se postiže često veštačko i prividno jedinstvo. Objektivno i razumno odmerena, ona je pre brana od separatizma nego što je podsticaj separatizmu. Ali, postoje i drukčija mišljenja, prema kojima u meri u kojoj devolucioni parlamenti postaju predmet političke i patriotske odanosti, može doći do slabljenja krhkog osećaja „britanstva“, na kojem se zasniva teritorijalno jedinstvo UK.

2. ISTORIJSKA POZADINA

Podsticaj devoluciji dolazi od načina nastanka UK. Ta država, kako joj i ime govori, nastala je ujedinjavanjem, koje je trajalo skoro tri veka, drugih država ili političkih celina nalik državama s Kraljevinom Engleskom. Ujedinjenjem Engleske s Velsom (1536) i Škotskom (1707) ujedinjena država prostirala se na celom ostrvu Velika Britanija, što je bio razlog da se kraljevina tako i nazove. Pripajanjem države Irske, koja se nalazila na susednom ostrvu, Engleskoj (1801) država je postala kraljevina koja se prostirala na dva ostrva u Atlantskom okeanu i u Severnom moru, razdvojena Irskim morem. Stvorena je konstitutivna celina koja je sebe nazvala UK.

Ujedinjenje Irske s Engleskom, za razliku od ujedinjenja Velsa i naročito Škotske s Engleskom[15] bilo je, na neki način, oktroisano od strane Engleske. U pripremi Zakona o ujedinjenju s Irskom nisu učestvovale obe strane, nego je akt o ujedinjenju koji je pripremila britanska Vlada prosleđen Parlamentu Irske na usvajanje. Zbog takvog načina, prvi predlog zakona bio je odbijen u Parlamentu Irske, da bi posle njega usledio predlog zakona koji je Parlament Irske 1800. prihvatio. Donošenjem Zakona o ujedinjenju, ukinut je Parlament Irske, kako se ne bi dovela u pitanje suprematija Vestminsterskog parlamenta. Uz to, Irska je bila oštrom linijom verski podeljena zemlja. Zbog svega toga, poslednja pokrajina koja je obrazovala UK bila je prva koja je pokrenula pitanje svoje samouprave (Irish Home Rule). Štaviše, ono što se danas naziva „devolucija“ zvalo se do 1920 „samouprava“ (Home Rule).[16] Irsku samoupravu je jedan od irskih nacionalnih vođa, Džon Redmond (John Redmond) odredio kao „neku vrstu srednjeg rešenja između separatizma, s jedne, i preterane britanske, tj. engleske centralizacije, s druge strane“. To je suština „irskog pitanja“, koje je sve do projekta devolucije UK bilo pokretač svih projekata decentralizacije UK. Inače, obrise irske samouprave postavio je Gledston (Gledstone) krajem HH veka, u svojim brojnim nacrtima zakona o irskoj samoupravi. Udarna tačka u njima bio je „zaseban parlament i zasebna vlada za čisto irske stvari“.[17] Od „irskog pitanja“, pitanje teritorijalne decentralizacije čitavog UK postalo je državno, tj. ustavno pitanje, koje je tokom vladavine laburista sedamdesetih godina HH veka bilo pokretano, da bi se njegovo rešavanje, na osnovama koncepcije o devoluciji, zaokružilo dolaskom na vlast „Novih laburista“ 1997.

Za tu kasnije izvedenu devoluciju pokazalo se da je od presudnog značaja bio način na koji se odnosna pokrajina ujedinila s Engleskom – s Velsom, jednostavnom aneksijom, sa Škotskom, ugovorom, s Irskom (Severnom Irskom od 1922), zakonom koji su doneli parlamenti Velike Britanije i Irske.

Pokrajine ujedinjene s Engleskom u UK nisu, uprkos centralističkom uređenju te države, mogle biti pretopljene u jednu naciju. One su, naprotiv, ostale nacionalno samosvesne, s tim što se u svakoj od njih taj nacionalizam različito iskazivao. U njima su se javili nacionalni pokreti koji su imali jaka uporišta u nacionalnoj, verskoj, jezičkoj, istorijskoj posebnosti svake od pokrajina, pa su, otuda, i njihovi zahtevi bili različiti. Za pojedine zemlje u svetu samo jedna vrsta tih posebnosti bila je dovoljna da postanu federacije.

Tako je škotski nacionalni pokret težio većoj ravnopravnosti Škotske s Engleskom, a ne, kao irski, odvajanju od Engleske. Sadržinski posmatrano, njegov glavni zahtev bio je obrazovanje Škotskog parlamenta u okviru UK, a ne nezavisnost Škotske od UK. S druge strane, velški nacionalizam nije se, kao škotski, svodio na obnavljanje autentičnih institucija Škotske iz vremena njene nezavisnosti, pre svega parlamenta, nego je težio očuvanju nacionalne kulture i nacionalnog načina života, zasnovanih na velškom jeziku. Kod irskih nacionalista, već sredinom HIH veka, nastala je svest o tome da se irsko pitanje može trajno rešiti jedino nasilnim odvajanjem Irske od Engleske (formalno Velike Britanije) i stvaranjem nezavisne države Irske. S tim ciljem u Irskoj su bila podignuta dva ustanka, jedan 1848, drugi 1867. Oba su bila ubrzo ugušena. Sama činjenica da je do njih došlo, doprinela je uverenju Londona da je sazrelo vreme za korenite reforme položaja Irske. Izraz takvog uverenja bio je pokušaj Gledstonove[18] liberalne Vlade da 1886. donese Zakon o samoupravi Irske (Irish Government Bill). Pokušaj nije uspeo, jer taj zakon nije bio usvojen u Vestminsterskom parlamentu. Ni drugi Gledstonov pokušaj donošenja Zakona o samoupravi Irske (Home Rule Bill) od 1893. nije dobio podršku u Vestminsterskom parlamentu. Dok prvi nije bio usvojen u Donjem domu, drugi od 1893. nije bio usvojen u Domu lordova. Treći predlog Zakona o samoupravi Irske bio je podnesen 1912. i bio je usvojen u Donjem domu, ali je dva puta bio odbijen u Domu lordova, što je, prema Parliament Act-u od 1911, bio razlog da se kao zakon usvojen u Parlamentu dostavi 1914. monarhu na saglasnost (po ustavnoj reformi od 1911, Dom lordova je mogao samo usporavati, a ne konačno odbiti zakon koji je usvojio Donji dom). Prvi svetski rat i protivljenje alsterskih protestanata (na severu Irske) učinili su da ovaj zakon nikada ne stupi na snagu. Posle Prvog svetskog rata, događaji u vezi s autonomijom Irske uzeli su drukčiji pravac. Najpre su „Uskršnjim ustankom“ od 1916. u Dablinu irski katolici stavili do znanja da se ne zadovoljavaju više samoupravom Irske u okviru UK nego hoće nezavisnu Irsku Republiku, da bi 1919. irska nacionalistička stranka Šin Fejn (Sinn Fein, irski „mi sami“) proglasila nezavisnu Republiku Irsku. Anglo-irskim mirovnim ugovorom od 1922. bila je priznata Slobodna Država Irska sa statusom britanskog dominiona (da bi 1937. Ustavom promenila ime u Eire, a 1949. postala suverena nezavisna država izvan Komonvelta), dok su šest okruga na severu Irske (Ulster) isključeni iz sastava Slobodne Države Irske i zadržani u sastavu UK. Na tom delu teritorije UK (Severna Irska) primenjivao se Zakon o autonomiji Irske usvojen pred Prvi svetski rat i dograđen četvrtim Zakonom o autonomiji Irske ( Forth Home Rule Bill) od 1920, koji je 1972. prvo bio suspendovan, a potom ukinut. Prvobitna zamisao bila je da se taj zakon ima primenjivati na celom ostrvu Irska, ali se, posle stvaranja nezavisne države Irske, u stvarnosti, njegova primena svela samo na severni deo ostrva koji je ostao u sastavu UK. Tako je na jednom ostrvu uspostavljeno dvovlašće.

Autonomiju je dobio deo ostrva nastanjen većinom protestantima, koji autonomiju nisu ni tražili, čak su joj se i suprotstavljali. Ta autonomija obuhvatala je dvodomni Parlament Severne Irske (Senat i Donji dom), kabinet s prvim ministrom na čelu i autonomni sistem sudova, izveden sve do najviših (u parnicama i krivicama), dok je britanskog monarha zastupao guverner. Za njeno funkcionisanje pred državom bio je odgovoran sekretar za Severnu Irsku. Severna Irska nije imala finansijsku autonomiju – autonomna nadležnost finansirala se iz državne kase. Autonomna nadležnost bila je, u stvari, prenesena zakonodavna nadležnost Vestminsterskog parlamenta, s tim što je ovaj obavljao nadzor nad autonomnim zakonodavstvom.[19] Zbog sukoba policije i ekstremnih katoličkih grupa, parlament Severne Irske bio je 1972. najpre suspendovan, a potom i ukinut, zavođenjem neposredne britanske uprave. Pokušaji vaspostavljanja autonomije (devolucije) u Severnoj Irskoj bili su učinjeni u dva navrata (1973. i 1982) posle zavođenja neposredne britanske uprave. Štaviše, anglo-irskim sporazumom od 1985. i Dauning strit (Downing Street) deklaracijom od 1993. zajemčuje se Severnoj Irskoj ograničeno pravo na samoopredeljenje,[20] time što se predviđa da se njen položaj ne može promeniti bez pristanka većine građana i da se britanska Vlada ne bi suprotstavljala ako bi većinskom odlukom bio izglasan odlazak Severne Irske iz UK i njeno ujedinjenje s Republikom Irskom. Bogdanor smatra da je time Severnoj Irskoj dato puno i izričito pravo na samoopredeljenje. [21]

„Irski problem“[22] pokazao je koji je glavni problem irske autonomije i kasnije devolucije UK. Taj problem je, zbog britanskih ustavnih aksioma, praktično jednak problemu kvadrature kruga. U njemu je trebalo pomiriti dve nepomirljive stvari – postojanje autonomnog (devolucionog) parlamenta s „pranormom“ britanskog ustava o suprematiji, pravnoj nesputanosti Vestminsterskog parlamenta, iz koje se izvodi čitavo ustavno ustrojstvo UK.

3. PRAVNA OSNOVA DEVOLUCIJE

U UK razlikuje se ne samo sadržina devolucije po pokrajinama, nego su različiti i putevi kojima se do te sadržine, tj. do devolucije došlo. Dok je u Severnoj Irskoj devolucija posle 1972. tekla paralelno s mirovnim procesom između sukobljenih verskih zajednica (protestanata i katolika), u Škotskoj i Velsu o devoluciji su odlučivali građani u dve pokrajina neposredno. Osnov devolucije u Severnoj Irskoj bio je Mirovni sporazum od 1998 ( Good Fridau Agreement), potvrđen na referendumu njenih građana, a osnov devolucije u Škotskoj i Velsu bila je referendumska odluka o devolucionom zakonu za svaku od dve pokrajine.

U Škotskoj i Velsu referendumi su bili održani septembra 1997. Na referendumu u Škotskoj bila su postavljena dva pitanja: „Da li se slažete s obrazovanjem Škotskog parlamenta?“ i „Da li Škotski parlament treba da ima nadležnost određivanja i prikupljanja državnih prihoda?“. Odgovor birača na oba pitanja bio je pozitivan, s tim što je veći broj birača potvrdno odgovorio na prvo nego na drugo pitanje. Referendum u Velsu sastojao se od izjašnjavanja birača o jednom referendumskom pitanju: „Da li prihvatate obrazovanje Skupštine Velsa?“. S tankom većinom od svega 50,3% birača odgovor na ovo referendumsko pitanje bio je pozitivan. Referendumske odluke sproveo je Vestminsterski parlament, donevši 1998, dva različita zakona, Zakon o Škotskoj i Zakon o upravljanju Velsom. Devoluciju u dvema pokrajinama zakonodavno su oblikovali laburisti, kojima je to omogućavala komotna parlamentarna većina, osvojena na parlamentarnim izborim od 1997.

Na osnovu Zakona o Škotskoj, ova istorijska pokrajina je prvi put posle gotovo 300 godina dobila 30. juna 1999. svoj jednodomni parlament, koji donosi zakone (po zakonskoj terminologiji, „primarno“ i s njim u vezi „sekundarno“ zakonodavstvo) u oblastima navedenim u Zakonu (devolved matters), s tim što su u Zakonu navedene i oblasti koje su rezervisane za državne zakone (reserved matters). Suprotno zakonima države, škotski zakoni, ukoliko su doneseni izvan oblasti prenesenih u nadležnost Škotskom parlamentu, mogu biti proglašeni nevažećim. To znači da se prenošenjem zakonodavne nadležnosti u određenim oblastima na Škotski parlament nije ugasilo pravo Vestminsterskog parlamenta da svojim zakonima, koji imaju veću pravnu snagu od škotskih, uređuje te iste oblasti.

Zakoni usvojeni u Škotskom parlamentu moraju, kao i zakoni usvojeni u Vestminsterskom parlamentu, imati pristanak (Roual assent) monarha, kako bi mogli stupiti na snagu. Pre nego što dobiju takav pristanak (monarhova zakonodavna sankcija), glavni tužilac za Škotsku ( Advocate General for Scotland) i jedan od dva visoka pravna zvaničnika UK (Lord Advocate ili Attorneu General) mogu se obratiti novoobrazovanom Vrhovnom sudu zahtevom da ispita da li se usvojeni zakon kreće u okvirima zakonodavne nadležnosti Škotskog parlamenta. Ako Vrhovni sud utvrdi da je usvojeni zakon van tih okvira, predsednik Škotskog parlamenta (Presiding Officer) ga ne može dostaviti monarhu na saglasnost. Državni sekretar za Škotsku ovlašćen je da zabrani predsedniku Škotskog parlamenta da usvojeni zakon pošalje monarhu na saglasnost ako ima razumne osnove ( ressonable grounds) da poveruje da je on u suprotnosti s međunarodnim obavezama ili s interesima odbrane ili nacionalne bezbednosti ili da bi mogao imati štetne posledice po zakone države. Pravo državnog sekretara da spreči da usvojeni zakon to i postane mnogo je jače od istog prava koje imaju navedeni visoki pravni funkcioneri. Tu odluku kao svoje diskreciono ovlašćenje donosi on sam, a ne Vrhovni sud, a osnovi za nju su rastegljiviji od osnova koje s istim ciljem preduzimaju visoki pravni funkcioneri koji su samo pokretači postupka. Kad je predlog zakona usvojen u Škotskom parlamentu ( Bill) dobio pristanak monarha, on postaje škotski zakon (Act of the Scottisch Parliament). Međutim, i škotski zakoni, mogu prestati da važe ako nastane devolucioni spor (devolution issue). Taj spor nastaje u postupku pred sudom ili tribunalom, a u njemu se osporava valjanost škotskog zakona ili akta izvršne vlasti zbog toga što su doneseni van okvira devolucione nadležnosti (ultra vires) ili što se postavlja pitanje njihove saglasnosti s Evropskom konvencijom o ljudskim pravima. U takvim slučajevima škotski niži sud (ili tribunal) obraća se najvišem građanskom (Court of Session) ili najvišem krivičnom sudu (High Court of Judiciarѕ) u Škotskoj, u zavisnosti od toga da li je spor nastao u predmetima parnice ili krivice, a konačnu odluku u sporu donosi Vrhovni sud.

Škotsku izvršnu vlast sačinjavaju prvi ministar (First Minister, za razliku od prvog ministra u Vladi UK, koji je Prime Minister), ministri i pravni velikodostojnici (law officers), kakvi su pravni savetnik (Lord Advocate) i javni tužilac (Solicitor General) za Škotsku. Prvog ministra postavlja monarh na predlog Škotskog parlamenta, a ministre monarh na predlog prvog ministra koji mora prethodno odobriti Škotski parlament. Ovim mehanizmom sprovodi se načelo odgovornosti Egzekutive Parlamentu. Prvi ministar i ministri moraju biti članovi Škotskog parlamenta, dok dva pravna velikodostojnika to mogu, ali ne moraju biti. Škotska egzekutiva je odgovorna Škotskom parlamentu, koji joj u svako doba može izglasati nepoverenje. Ipak se na Škotsku egzekutivu ne može na isti način kao u odnosu na kabinetsku Vladu UK primenjivati ustavna konvencija o kolektivnoj odgovornosti Parlamentu, niti Škotska egzekutiva ima suštinska obeležja Vlade UK, kakva su „jednoglasnost, poverljivost i poverenje zakonodavnog tela“. [23] Značajna ovlašćenja egzekutive u Škotskoj pripadaju još uvek monarhu („suverenu“) – da imenuje i razrešava ministre, da raspušta Parlament i raspisuje opšte izbore i da daje saglasnost na zakone usvojene u Škotskom parlamentu. [24] Škotska egzekutiva je 2007. sebe preimenovala u „Škotsku vladu“.

Mada je devolucija trebalo da „zauvek zaustavi snove o nezavisnosti“, u slučaju Škotske to se nije dogodilo. Na osnovu sporazuma od 35 tačaka („Edinburški sporazum“), postignutog sredinom oktobra 2012. između britanske i škotske vlade, potpisanog od strane njihovih premijera, o sprovođenju (u roku od sto nedelja) referenduma u Škotskoj s referendumskim pitanjem „Da li Škotska treba da bude nezavisna zemlja“ u Škotskoj je 18. septembra 2014. održano referendumsko glasanje. Od 5,5 miliona građana Škotske, njih 4,3 miliona imalo je biračko pravo. To pravo imali su svi građani s prebivalištem u Škotskoj, bez obzira na njihovu etničku pripadnost. Na glasanje je izišlo 84,6%, što je neuobičajeno velika izlaznost. Neuobičajeno je još i to što je starosna granica za uživanje biračkog prava spuštena sa 18 godina u Velikoj Britaniji na 16 godina. Za nezavisnost škotske glasalo je 45,7% (1.617.989), a protiv 55,3% (2.001.926).

Pravo Škotske da referendumom odluči o svojoj nezavisnosti, i tako izvrši „plišano“ otcepljenje od UK, izvedeno je iz Zakona o ujedinjenju sa Škotskom od 1707, kojim je „velikom mudrošću i dobrotom njenog Veličanstva srećno izvršeno ujedinjenje dveju kraljevina i time celo ostrvo podvedeno pod jedan suverenitet i predstavljeno jednim Parlamentom“. Škotska je dobrovoljno ušla u uniju, pa svojom voljom, kad ona postoji, može iz nje i izići. Škotska, kao bogatiji deo ostrva Velike Britanije, s trećinom kopnene teritorije i dvanaestinom stanovništva ostrva, nije zadovoljna obimom svojih samostalnih ovlašćenja, posebno u oblasti finansija (budžet i porezi) i socijalne politike (veća prava u oblasti brige o deci i suprotstavljanje produbljivanju socijalnih razlika). Krajem novembra 2013. škotska vlada je usvojila „Belu knjigu“ (naslovljenu „Budućnost Škotske“) u kojoj je na preko 600 stranica izložen plan o nezavisnosti zemlje, dati predlozi politika u pojedinim društvenim oblastima i izloženi stavovi o odnosima nezavisne Škotske prema međunarodnoj zajednici. Po tom planu, britanska kraljica bi ostala na čelu nezavisne Škotske. Koreni tome su u istoriji. Škotska je u personalnoj uniji s Engleskom pre ujedinjenja, još od 1603, kada se smrću kraljice Elizabete (Elizabeth) I ugasila dinastija Tjudora, pa je krunu kralja Engleske nasledio škotski kralj Džejms (James) I Stjuart (dinastija Stjuarta se ugasila smrću kraljice Ane 1714), koji je premestio dvor iz Edinburga u London. Edinburškim sporazumom je predviđeno da u slučaju da nezavisnost Škotske bude izglasana, Škotska bude proglašena nezavisnom državom 24. marta 2016, posle osamnaestomesečnih pregovora tokom kojih bi se usaglasili svi detalji razlaza Škotske s UK.

Shvativši da je ozbiljno suočena s mogućnošću razbijanja unije, britanska vlada, najpre njen ministar finansija Džordž Ozborn (George Osborn), ponudila je Škotskoj, ako ostane u uniji, u poslednjem času, veću devolucionu vlast (veću budžetsku i poresku samostalnost, samostalnost u oblasti javnih rashoda, veću stopu izdvajanja iz državnog budžeta za socijalna davanja). Ipak, sva ta obećanja ne obavezuju dok ih ne usvoji Vestminsterski parlament. Škotski premijer Aleks Salmond (Aleh Salmond) je ovu ponudu označio kao „suviše malu i zakasnelu“. Prilikom predstavljanja „Bele knjige“ javnosti, Salmond je izjavio: „Mi ne tražimo nezavisnost kao cilj sam po sebi, već kao sredstvo da se Škotska menja nabolje“. Nije li onda škotski referendum, čiji je ishod bio gotovo sasvim izvestan, sem u jednom slučaju ispitivanja javnog mnjenja (agencija Uou-Gov), bio samo manevar da se od Londona izvuče što više autonomije za Škotsku i bez rascepa unije? Uz velike ustavne lomove, taj cilj tek treba da bude ostvaren.

Autonomija Velsa uspostavljena devolucijom od 1998. uža je od autonomije Škotske. Zbog toga se i naziva „egzekutivna devolucija“, za razliku od devolucije u Škotskoj i Severnoj Irskoj, koja je „legislativna“, pošto se njome obuhvata pravo na donošenje primarnog zakonodavstva. Isticalo se da Vels, u poređenju s drugim dvema pokrajinama, nema dovoljno osobenosti da bi trebalo da uživa legislativnu devoluciju,[25] pa se zbog toga devolucijom na izabrane organe Velsa prenose uglavnom izvršna i administrativna ovlašćenja (sekundarno zakonodavstvo), a ne i zakonodavna. Po svojoj sadržini i obimu, devolucija Velsa obuhvata nadležnosti koje je imao raniji državni sekretar za Vels. [26] Dopunom Zakona o upravljanju Velsom od 2006. mogućnosti za samoupravu Velsa su uvećane pravom Nacionalne skupštine Velsa da joj vremenom, pod određenim uslovima (dvotrećinskog parlamenta i odobrenjem na referendumu građana Velsa), bude povereno i primarno zakonodavstvo.[27] Za sada ona još uvek nema pravu zakonodavnu vlast, nego donosi opšte pravne akte (measures of the National Assembly for Wales), koji pripadaju subordiniranom zakonodavstvu (subordinate legislation), [28] premda „imaju isti učinak kao zakoni parlamenta“. Primarnu zakonodavnu nadležnost za Vels vrši i dalje Vestminsterski parlament donošenjem „velških zakona“, koji važe na teritoriji Velsa. Do devolucije, donošenje zakona za pokrajine bilo je obeležje UK kao jedne vrste unitarne države – sjedinjene unije. Do tada je u UK, za razliku od „čiste“ unitarne države, postojao pluralizam zakonodavstva bez pluralizma zakonodavaca (jedan isti Vestminsterski parlament donosio je zakone za Škotsku, Vels i Severnu Irsku, pored onih koji su se primenjivali na celoj teritoriji UK).

U Zakonu o upravljanju Velsom od 2006. stoji: „Skupštinska mera nije pravo ukoliko je neka njena odredba van zakonodavne nadležnosti Skupštine“, ѕ 94(2). Da se prekoračenje vlasti Skupštine spreči, postoje ista dva pravna mehanizma, od kojih se jedan primenjuje pre nego što mera koju je Skupština usvojila dobije odobrenje monarha, a drugi pošto je takvo odobrenje dobila. Prvi mehanizam obuhvata nekoliko radnji. Najpre, podnosilac predloga za donošenje mere mora izjaviti da je ona iz nadležnosti Skupštine, a predsednik Skupštine to mora proveriti i odlučiti o tome. Visoki pravni zvaničnici Velsa (Counsel General ili Attorneu General) mogu tražiti od Vrhovnog suda da ispita da li je predložena mera u okvirima zakonodavne nadležnosti Skupštine. Državni sekretar može zabraniti da usvojena mera bude poslata na odobrenje kruni zbog prekoračenja nadležnosti ili kad smatra da postoje razumni osnovi za povredu vrednosti navedenih u Zakonu o upravljanju Velsom. Drugi pravni mehanizam je devolucioni spor, koji nastaje pred sudovima u slučaju kada akti devolucionih institucija Velsa ili one same prekoračuju nadležnosti ili su nespojivi s Evropskom konvencijom o ljudskim pravima. Konačnu nadležnost za rešavanje devolucionog spora ima, kao i kad se on pojavi pred sudovima u Škotskoj (i Severnoj Irskoj), Vrhovni sud UK.

Zakon o upravljanju Velsom od 2006. nastojao je da ojača i produbi devolucioni proces u Velsu i da toj devoluciji da određeni oblik. Po Zakonu o upravljanju Velsom od 1998, Nacionalna skupština Velsa bila je ujedno i zakonodavni i izvršni organ (corporate bodu). U takvom sistemu bilo je nemoguće razlučiti ko odgovara za donesene odluke. Izvršni odbor Nacionalne skupštine Velsa bio je samo jedan od njenih odbora (committee sustem), koji je, po pravilima odborskog sistema, odgovarao tako što je bio predmet skupštinskih debata ili što su ostali članovi Skupštine mogli postavljati pitanja njegovim članovima.

Od Zakona iz 2006. Vels ima dva organa: Nacionalnu skupštinu Velsa i Skupštinsku vladu Velsa. Nacionalna skupština sastoji se od 60 članova (40 izabranih sistemom relativne većine, a 20 po sistemu predstavljanja pet izbornih regiona Velsa). Ne postoji mogućnost njenog raspuštanja pre isteka četvorogodišnjeg mandata na koji je izabrana. Takvo rešenje obrazlaže se njenom nadležnošću, jer ona nije zakonodavno telo koje može vladine predloge zakona odbiti. Zakone koji se tiču Velsa i dalje donosi Vestminsterski parlament.[29] Državni sekretar za Vels savetuje se sa Skupštinom u vezi s njenim zakonodavnim (reč je o podzakonodavstvu) programom. Zbog toga je on dužan da prisustvuje sednicama Skupštine bar jednom tokom zasedanja i učestvuje u njenom radu. Pored ovlašćenja za donošenje podzakonskih akata u oblastima navedenim u Zakonu o upravljanju Velsom, Vestminsterski parlament može na Skupštinu preneti zakonom nova, dodatna podzakonska ovlašćenja. Stoga, „stepen širenja njene vlasti zavisi od stepena u kojem je Vestminsterski parlament voljan da joj prenese dodatna ovlašćenja“.[30] Od Skupštine se traži da ima isti odnos prema engleskom i velškom jeziku, njeni članovi mogu ravnopravno upotrebljavati oba jezika, s tim što se obezbeđuje simultani prevod na engleski jezik govora na velškom jeziku.

Skupštinska vlada Velsa sastoji se od prvog ministra, kojeg imenuje Skupština, resornih ministara Velsa koje imenuje prvi ministar iz reda članova Skupštine, generalnog savetnika (Counsel General – nov položaj predviđen Zakonom od 2006) i zamenika ministra Velsa, koje postavlja prvi ministar radi pomaganja u radu prvom ministru ili ministrima. Uzev u celini, prvi ministar i ministri nazivaju se „Velško ministarstvo“. Skupštinska vlada Velsa odgovorna je Skupštini i mora podneti ostavku ako joj Skupština izglasa nepoverenje.

Devoluciji u Severnoj Irskoj prethodio je Mirovni sporazum (zaključen između britanske i irske vlade), ratifikovan na referendumu u Republici Irskoj i Severnoj Irskoj i sproveden Zakonom o Severnoj Irskoj od 1998. Posle stvaranja nezavisne države, Slobodna Država Irska (1922), preostali deo (severni) irskog ostrva postao je jedina decentralizovana teritorijalna jedinica u UK (ne računajući, razume se, local government, koji je drugi sistem upravljanja u odnosu na central government). Glavni problem te decentralizacije bio je u tome što su u Parlamentu u verski podeljenoj Severnoj Irskoj, prednost (većinu) stalno imali unionisti (protestanti) u odnosu na nacionaliste (katolike). Ta autonomija funkcionisala je ravno pola veka, sve dok sukobi između manjinskih katolika (oko 670.000) i većinskih protestanata (oko milion) nisu uzeli oružani oblik. Ovi sukobi su toliko bili narasli da su u njihovo rešavanje i smirivanje bili uključeni britanska vojska i policija. Od tada, pa do laburističkog projekta devolucije, pregovori o autonomiji Severne Irske tekli su paralelno s mirovnim pregovorima o rešavanju sukoba između dve netrpeljive verske zajednice. Ti pregovori, u kojima su učestvovali vođi političkih stranaka, predstavnici britanske i irske vlade, uz posredništvo SAD (predsednik SAD Klinton – Clinton – i bivši američki senator Džordž Mičel – George Mitchell) bili su završeni zaključenjem Mirovnog sporazuma na Veliki petak (Good Fridau Agreement) u Belfastu 1998. Mirovni sporazum bio je potvrđen na referendumu održanom u Severnoj Irskoj i Republici Irskoj. On je sadržao deo o devoluciji u Severnoj Irskoj pod naslovom „Demokratske institucije u Severnoj Irskoj“. Sporazum iz Belfasta vratio je Severnoj Irskoj devoluciju i uspostavio nove institucionalne odnose između UK, Republike Irske i Severne Irske. Izraz novih odnosa su Ministarski savet Sever-Jug (North-South Ministerial Council), sastavljen od ministra Vlade Republike Irske i članova Izvršnog odbora Severne Irske radi razmatranja pitanja od međusobnog interesa i Britansko-irski ministarski savet (British-Irish Council), sastavljen od predstavnika britanske i irske vlade, koji zajedno s devolucionim institucijama usaglašava pitanja opšte politike. Postoji i Britansko-irska međuvladina konferencija (British-Irish Governmental Conference) posredstvom koje dve vlade mogu raspravljati o pitanjima od zajedničkog interesa. Mirovnim sporazumom je još predviđeno da odredba Ustava Irske od 1937 (član 2) po kojoj teritoriju Irske čini teritorija „celog ostrva Irska, njegovih ostrva i teritorijalno more“ prestaje da važi. Time su otklonjene pretenzije Irske na teritoriju čitavog ostrva. Sa svoje strane britanska Vlada izjavljuje da je sudbina Severne Irske u rukama njenih građana i da se ona neće suprotstavljati ako bi odluka većine građana bila odlazak Severne Irske iz UK i njeno ujedinjenje s Republikom Irskom.

Zakon o Severnoj Irskoj predvideo je za tu pokrajinu autonomiju po sistemu devolucije. U njemu je Vestminsterski parlament jedan deo svojih nadležnosti izuzeo od devolucije (isključiva nadležnost Vestminsterskog parlamenta) i one nikada ne mogu postati nadležnosti institucija Severne Irske, za deo svojih nadležnosti je stvorio mogućnost da saglasnošću državnog sekretara za Severnu Irsku budu prenesene na devolucione institucije Severne Irske (rezervisana nadležnost), a sve ostale materije koje nisu u isključivoj nadležnosti Vestminsterskog parlamenta niti su njegove rezervisane nadležnosti, prenesene su u zakonodavnu nadležnost Skupštine Severne Irske (prenesene, transferisane nadležnosti). Time je, pod uslovom da se prilike u Severnoj Irskoj trajnije stabilizuju, otvorena pravna mogućnost da se devoluciona ovlašćenja Severne Irske uvećavaju u skladu s „devolucijom koja teče“. [31]

Skupština Severne Irske ima kao i Škotski parlament, u granicama prenesene nadležnosti, primarnu zakonodavnu nadležnost. Za zakone Severne Irske važi, kao i za zakone Škotske, pravilo da nijedna njihova odredba nije zakon ukoliko prekoračuje okvire prenesene zakonodavne nadležnosti. Nadzor nad poštovanjem tih okvira je strog i sistematičan i sastoji se od mera koje se preduzimaju pre nego što zakon to postane i pošto zakon to prestane. Na samom početku ulaska u zakonodavnu proceduru, resorni ministar nadležan za oblast iz koje je predlog zakona, prilikom predstavljanja predloga u Skupštini, izlaže svoje uverenje da je zakon u okvirima zakonodavne nadležnosti Skupštine. Ukoliko predsednik Skupštine (koji, kao spiker Donjeg doma Parlamenta UK mora biti neutralan) smatra da zakon nije u nadležnosti skupštine, neće ga uvrstiti u dnevni red. Glavni pravni savetnik Severne Irske (Attorneu General) ovlašćen je da zakon koji je usvojen u Skupštini dostavi Vrhovnom sudu da oceni da li je u okvirima zakonodavne nadležnosti Skupštine. Ako Vrhovni sud smatra da usvojeni zakon izlazi iz tih okvira, državni sekretar (ne predsednik Skupštine) neće ga proslediti na saglasnost monarhu (Roual Assent), budući da svaki zakon usvojen u zakonodavnom telu podleže u UK monarhovoj saglasnosti. Uz to, državni sekretar može odbiti da dostavi zakon usvojen u Skupštini na saglasnost monarhu ako smatra da su njime povređene međunarodne obaveze zemlje. Pravna valjanost zakona čiji je zakonodavni postupak okončan (usvojen je u Skupštini i posle toga dobio monarhovu saglasnost) može biti osporavana u devolucionom sporu koji ima sva obeležja tog spora u ostalim dvema pokrajinama. To znači da se taj spor pojavljuje u postupku pred sudovima kad se postavi pitanje prekoračenja zakonodavne nadležnosti devolucione Skupštine, a konačno ga rešava Vrhovni sud. Sva ova pravila važe i za akte ministara i upravnih departmana (subordinate legislation). U slučaju da ti akti zalaze u oblast isključive ili rezervisane nadležnost države, državni sekretar za Severnu Irsku ih može staviti van snage naredbom (order). To isto može učiniti i kad je akt nespojiv s nekom međunarodnom obavezom. Za devoluciju Severne Irske karakterističan je jedan razlog zbog kojeg državni sekretar može odbiti da usvojeni zakon pošalje monarhu na pristanak, a koji nije obuhvaćen „razumnim osnovima“ za primenu iste mere u drugim dvema pokrajinama. Taj osnov glasi: „ako zakon pravi diskriminaciju na osnovu verskog uverenja ili političkog mišljenja“.

Devolucioni organi u Severnoj Irskoj su Skupština Severne Irske i Izvršni odbor. Skupština je jednodomno telo, čiji se članovi (ima 108 članova) biraju po sistemu jedne varijante srazmernog predstavništva (STV – single transferable vote). Za tu svrhu Severna Irska podeljena je na 18 izbornih jedinica, od kojih svaka bira po šest članova Skupštine. Izvršni odbor (nadležan za sekundarno zakonodavstvo) sastoji se od prvog ministra, zamenika prvog ministra i departmanskih (resornih) ministara. Prvi ministar i njegov zamenik moraju biti izabrani zajedno (joitlu). Bira ih Skupština, većinom u obe političko-verske zajednice – unionista i nacionalista (parallel consent), s tim da jedan od njih pripada zajednici unionista, a drugi zajednici nacionalista. Obojica su označeni kao predsedavajući u Izvršnom odboru. Oni funkciju predsedavajućeg vrše po načelu suvladarstva (diarhije). Ako jedan od njih podnese ostavku, mandat ne prestaje samo njemu, nego i onom drugom. Ministri na taj položaj dolaze izborom u Skupštini po Dontovoj ( d'Hondt) formuli srazmernog predstavništva, kako bi se ministarski položaji dodeljivali srazmerno snazi stranaka zastupljenih u Skupštini (s tim što stranke ne mogu birati ministarski resor). Tako ustanovljen, Izvršni odbor je jedno višestranačko telo, koje funkcioniše na načelu podrške većine u svim zajednicama („cross-communitu“ support),[32] tj. većine prisutnih i glasalih članova Skupštine i većine prisutnih i glasalih iz zajednice unionista i zajednice nacionalista. Po ovom načelu Skupština ne samo da bira Izvršni odbor, tj. prvog ministra i njegovog zamenika, nego donosi i ključne zakone, uključujući budžet.[33] Izvršni odbor ne snosi kolektivnu odgovornost pred Skupštinom.

U toku funkcionisanja devolucije u UK, uspostavljene zakonima od 1998, do danas jedino je u Severnoj Irskoj dolazilo do zastoja i prekida u funkcionisanju devolucionih institucija uvođenjem, umesto njih, neposredne britanske uprave.[34]

4. ZAKLjUČAK: USTAVNI KARAKTER DEVOLUCIJE

Devolucija je osobena teritorijalna decentralizacija u UK, koja kao i mnoge druge ustavne institucije te države ima sopstvene povode i pobude. Prvo, to je način nastanka UK, sjedinjavanjem država ili zemalja nalik državama s Engleskom. Drugo, to je želja da se i UK uključi u demokratske procese u Evropi, tako što bi se demokratizovalo unitarno uređenje te države, davanjem prava istorijskim pokrajinama da, u granicama prenesene zakonodavne nadležnosti, uređuju odnose u pokrajini saglasno pokrajinskim prilikama i potrebama. „Devolucija priznaje neengleskim delovima kraljevine da razvijaju sopstvene prioritete u javnoj politici.“ Međutim, time se otvara pitanje socijalnih i ekonomskih prava koja su osnovna za građane i koja bi trebalo da budu ista na celoj teritoriji UK. Devolucijom se otvara mogućnost da se ona razlikuju od pokrajine do pokrajine, što vlastima UK nameće nove obaveze – kako da se bez obzira na devoluciju građanima na celoj teritoriji UK obezbede jednaka prava. Jer, „teško je sagledati kako država može obezbediti jednakost tih prava ako je rasparčana, ako je devolucijom isečena u komade“.[35]

UK nije devolucijom postalo federalna država, ali se „bar pokrenulo ka federaciji“.[36] Vestminsterski parlament je, moglo bi se smatrati, postao kvazi-federalni parlament. U svakom slučaju, on se, posle devolucije, preobrazio u parlament za Englesku, federalni parlament za Škotsku i Severnu Irsku i parlament primarnog zakonodavstva za Vels.[37]

Devolucija je, s jedne strane, bila put za očuvanje na okupu država koje su se tokom istorije ujedinile s Engleskom, ali i za očuvanje istog – unitarnog – oblika državnog uređenja UK, s druge. Davanje oduška različitostima u državi, jačalo je uniju. Devolucijom su promenjene predstave o UK. Do devolucije, UK je bio dom jedne, britanske nacije. Od devolucije UK je i državnopravno (ne samo stvarno) višenacionalna država, u kojoj su na okupu različite nacije. [38] Ali, ukazuju pojedini autori, s devolucijom treba biti oprezan, pošto se njome stvara institucionalni okvir za produbljivanje, umesto za smanjivanje razlika između istorijskih pokrajina, na jednoj, i Engleske, na drugoj strani.

Škotski referendum je još jednom potvrdio na samom početku njene primene uočene slabosti devolucije. To su nepostojanost koncepta devolucione nadležnosti i nejednakost devolucionih ovlašćenja i institucija (asimetričnost). Iako je Škotska imala najveća ovlašćenja, to je vređalo njen ponos, kao jedine devolucione jedinice koja je ušla u uniju s Engleskom kao samostalna država. Posebno u odnosu na Englesku, koja kao stožerna zemlja UK nije bila zahvaćena devolucijom. Tako se sticao utisak da je UK jednako Engleska plus njene tri pokrajine, a da je devolucija ustupak Engleske i Engleza trima neengleskim nacijama.

S druge strane, zbog devolucije, Engleska je ostala pravno neodređeno područje, a pri tom po prostranstvu i broju stanovnika najveće. To ima za posledicu da poslanici Vestminsterskog parlamenta izabrani u tri istorijske pokrajine (njih 59 izabrano je u Škotskoj) odlučuju o zakonima koji će važiti samo u Engleskoj, dok poslanici izabrani u Engleskoj ne mogu odlučivati u parlamentima Škotske, Velsa i Severne Irske. Time se povređuje i načelo jednakosti građana, jer dok jedni biraju jedno, drugi biraju dva narodna predstavništva (isti ustavni problem imala je i Srbija pod Ustavom od 1974).

Pred samo održavanje referenduma britanski premijer Kameron (Cameron) prvi put je govorio o tome da se UK sastoji od četiri „entiteta“, kao i o većim prenesenim ovlašćenjima svakome od njih. Kameron govori i o četiri naroda koji žive u UK. Njegova izjava glasi: „Škoti će imati veća ovlašćenja, ali će se ona u istoj meri proširiti i na stanovnike Engleske, Velsa i Severne Irske, koji takođe treba da imaju više uticaja u odlučivanju o sopstvenim stvarima.“ To znači da se plan o devoluciji iz 1998. mora suštinski promeniti, ne samo u smislu povećanja devolucionih ovlašćenja, nego i u smislu ispravljanja asimetričnosti devolucije, kako bi cela teritorija UK bila obuhvaćena njome. U tom slučaju ustavna reforma ne bi mimoišla ni Vestminsterski parlament, što će, verovatno, Englezima pasti najteže. On mora postati ili parlament samo Engleske ili čitavog UK, pored jednog posebnog engleskog parlamenta. Međutim, teško je očekivati da se ovako postavljena decentralizacija na tome zaustavi. Jedna centralna vlast UK i četiri pokrajinske vlasti formirane devolucijom – to je korak ka federalizaciji UK, koju dosadašnji koncept devolucije s mukom izbegava. Bivši britanski premijer, Gordon Braun ( Gordon Brown), inače Škot, smatra da posle škotskog referenduma UK očekuje ustavna reforma „u smislu uspostavljanja sistema vlasti najbližeg federalnom uređenju, koliko je ono moguće u zemlji u kojoj njen jedan deo ima 85% ukupnog stanovništva“.

U svakom slučaju, škotski referendum napravio je veliku naprslinu u ustavnom uređenju UK. Ispravljenom devolucijom ona se može samo krpiti, nikako isceliti. Uostalom, od uspostavljanja, devolucija je bila palijativno rešenje – ni prosta delegacija vlasti, ni čista decentralizacija, Cilj je bio da se sačuva unitarno državno uređenje zemlje. Ipak, UK će kad-tad morati da promeni koncept svog državnog uređenja, makar se on i dalje zvao devolucija. Parlamentarni izbori koji treba da uslede maja 2015. prilika su da se otpočne s njegovim rešavanjem.

Do sada je devolucija bila dobro smišljen plan obezbeđivanja integriteta države, posebno pred opasnostima nacionalizma i separatizma, koji ne bi prezali ni od primene nasilnih metoda za ostvarivanje svojih ciljeva. Zbog toga je, institucionalno, devolucija postavljena tako da se njome više jača nego slabi jedinstvo pokrajina s Engleskom.[39] Čim iziđe iz svog korita, postoje formalni instrumenti da se u njega odmah vrati, bez velikih potresa u pravnom sistemu. Posebno je značajno što je devolucija Severne Irske smanjila separatističke težnje u toj pokrajini, s obzirom na izraženu podelu u njoj na unioniste (probritanski blok) i republikance (nacionalistički, proirski blok, čiji je ekstremni deo sklon upotrebi nasilnih metoda i terorizma radi ujedinjenja s državom Irskom).

Uz sva izložena svojstva, devolucija je, nesporno, moćna poluga demokratizacije države. Njome se državna vlast približava građanima i prilagođava njihovim potrebama. Devolucija je, jednostavno, zdrava stvar za demokratiju, jer se njome vrši decentralizacija i disperzija vlasti. [40] Dominacija centralne vlasti savlađuje se gipkom deobom vlasti između države i istorijskih pokrajina. Britanski političari (pre svih laburisti, ali se toj ideji nisu opirali ni konzervativci) su, kao svojevremeno Monteskje (Montesquieu), došli do zaključka da se politička sloboda najbolje obezbeđuje učešćem više subjekata u vršenju vlasti, ali kako po širini zašta se zalagao Monteskje, tako i po dubini, što je bio zahtev američkih „očeva osnivača“ (founding fathers). U svakom slučaju, pouzdano iskustvo je da se zloupotreba vlasti najbolje može sprečiti ako se proširi krug nosilaca vlasti. Tu političku mudrost nije otkrio Monteskje, nego je on nju pronašao u mehanizmu funkcionisanja vlasti u Engleskoj, opisujući ga u svom Duhu zakona.

UK je sprovođenjem devolucije obogatilo ustavno pravo još jednim ustavnim pronalaskom. Originalnim, kakve su, uostalom sve institucije neformalnog britanskog ustava. Pošav od samog tog ustava, koji je već odavno postao ustavna i politička relikvija ne samo Britanaca, preko u svetu jedinstvenog Parlamenta, koji je zgusnuta politička istorija zemlje i naroda, rule of law-a, kao najefikasnijeg sredstva borbe protiv lične vladavine, lokalne samouprave, kao najsavršenijeg oblika lokalne demokratije, pa sve do devolucije, koja je, vremenski uzeto, najnoviji britanski ustavni izum. Postoji još jedna osobenost britanskih ustavnih institucija. Njih je, kao svaki drugi vredan original, nemoguće kopirati, [41] jer su one delo mudrosti narodnog duha, političkog i nacionalnog mentaliteta i samostalne istorije koju je taj narod pravio na ostrvu odsečenom od kontinenta morem.[42] Englezi su nastojali da sami smisle ustavne institucije svoje države, jednu po jednu, već kako se ukazivala potreba za njima, ma koliko ih dugo smišljali. Umesto da, kao mnogi drugi narodi, preuzimaju institucije tuđe države i da ih, s neznatnim ispravkama, proglašavaju svojim. Oni u ustavnom pravu nikada nisu bili ni imitatori ni plagijatori. Englezi i, kasnije, Britanci su među onim malobrojnim narodima koji su ustavno pravo stvarali.

Dr. Ratko Markovic

Professor

University of Belgrade Faculty of Law

DEVOLUTION IN THE UNITED KINGDOM

Summary

Devolution is a transfer of the legislative powers of the Westminster Parliament to the parliaments of the historical provinces once united with England into the United Kingdom, which are directly elected by the provincial population. That delegation is asymmetrical and revocable, but it does not affect the basic norms of the British unwritten constitution on parliamentary supremacy. Over the devolution the provinces do not acquire the primary competence, but the one that is given to them by the transfer of the legislative powers of the Westminster Parliament. A special law retaining the Westminster Parliament’s primary competence and sovereignty grants this competence. Regarding the scope of the devolved powers of the provinces and the organizational mechanism for their execution, there is a significant asymmetry. In all the provinces, there is a unique junction between devolved powers and their holders. Before the referendum on the independence in Scotland in September 2014, the increase of devolved powers was promised not only for all the historical provinces (Scotland, Wales, Northern Ireland), but for England as well, which represents a step towards the federalization of the UK. Devolution and several other institutions of the British constitution also, have a stamp “Made in Britain“ which does not allow easy imitation and transfer to another countries and their constitutions.

 

Key words: Devolution. – Territorial decentralization. – Home Rule. – Deconcentration of power. – Supremacy of Parliament .


[1] H. Bernett, Constitutional and Administrative Law, London, 2000, str. 460.

[2] E. Hejvud, Politika (preveo s engleskog Jovan Jovanović), Beograd, 2004, str. 548. Vid. V. Petrov, Engleski ustav, Beograd, 2007, str. 231‒236.

[3] V. Bogdanor, The New British Constitution, Oxford, 2009, str. 89. Bogdanor smatra da „devolucija nije samo institucionalna i organizaciona promena“, već „vrlo radikalna ustavna reforma, kojom se stvara dotle nepoznat oblik vladavine u Ujedinjenom Kraljevstvu, osim iskustva sa Severnom Irskom između 1921–1975“. V. Bogdanor, op. cit., str. 95.

[4] Navedeno u: V. Bogdanor, op. cit., str. 98.

[5] V. Bogdanor, Devolution in the United Kingdom, Oxford, 1999, str. 89.

[6] V. Bogdanor, The New British Constitution, Oxford, 2009, str. 89. Slobodan Jovanović je dvadesetih godina prošlog veka pisao o autonomiji na osnovu devolucije, „tj. na osnovu prenošenja jednog dela zakonodavne vlasti sa državnog parlamenta na oblasne parlamente“. S. Jovanović, Ustavno pravo, Beograd, 1924, str. 38; Političke i pravne rasprave II, Beograd, 1932, str. 357.

[7] O. Hood Philips and Jackson, Constitutional and Administrative Law, London, 2001, str. 83.

[8] U knjizi O. Hood Philips and Jackson, pogrešno se upotrebljava reč “decentralizacija“. Ibid.

[9] I na osnovu Zakona o upravljanju Severnom Irskom od 1920, premda je i tada krajnju zakonodavnu vlast u zemlji imao Vestminsterski parlament, nastala je ustavna konvencija, po kojoj se on ne može mešati u oblasti za koje je zakonom bio nadležan Parlament Irske. O. Hood Philips and Jackson, op. cit., str. 84.

[10] V. Bodanor, op. cit., str. 113.

[11] A. W. Bradley, E. D. Ewing, Constitutional and Administrative Law, London, 2003, str. 42. Zbog toga se UK određuje kao „asimetrična regionalna država“, G. de Vergottini, Diritto costituzionale comparato, Vol. I, Padova, 2011, str. 451.

[12] Ti zakoni smatraju se „pisanim ustavom u formi zakona od 1998“. A. W. Bradley, E. D. Ewing, op. cit., str. 47. Isto mišljenje ima i M. Ryan, Unlocking Constitutional and Administrative Law, London, 2010, str. 309.

[13] V. Bogdanor, op. cit., str. 107‒108.

[14] V. Bogdanor, op. cit., str. 93‒94.

[15] Mada je ujedinjenjem s Engleskom Škotski parlament bio ukinut, Škotska je i po ujedinjenju zadržala autonomiju crkve, poseban pravni sistem zasnovan na rimskom pravu i sistemom lokalne samouprave, autonomiju sudske vlasti, koja se izražavala u posebnom sistemu sudova, i sopstveni sistem obrazovanja.

[16] V. Bogdanor, op.cit., str. 89.

[17] Sl. Jovanović, Gledston, Beograd, 1938, str. 131.

[18] Gledston je bio prvi koji je za Irsku predložio samoupravu.

[19] O autonomiji Severne Irske u periodu 1921–1972. na srpskom jeziku vid. R. Marković, „Političko-teritorijalna autonomija u Evropi“, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, 1/1985, str. 36‒37.

[20] M. Petrović, „Suština regiona s naročitim osvrtom na najnovije vidove regionalizacije: Škotske, Velsa i Severne Irske u Ujedinjenom Kraljevstvu Velike Britanije i Severne Irske“, Lokalna samouprava, 15/2007 (preštampano iz broja 11/2003), str. 240.

[21] V. Bodanor, op. cit., str. 116.

[22] O datumima koji su obeležili „irski problem“ vid. M. Curtis (gen. ed.), Introduction to Comparative Government, New York, 2006, str. 54.

[23] O. Hood Phillips and Jackson, op. cit., str. 91‒92.

[24] O. Hood Phillips and Jackson, op. cit., str. 95.

[25] M. Ryan, op. cit., str. 326. Istorijski posmatrano, Vels se svojevremeno pre spojio nego udružio s Engleskom. Centralističke težnje Henrija (Henru) VIII dovele su do dva zakona, od 1536. i 1543, koji su formalno predvideli uniju Engleske i Velsa, a stvarno njihovo spajanje u jedno. Politika asimilacije Velsa vođena je, praktično, od HV do HH veka. Dobra ilustracija te težnje bio je Zakon od 1746 ( Wales and Bervick Akt), u kojem je predviđeno da tamo gde se u nekom zakonu upotrebljava reč „Engleska“, treba uzeti da se tu podrazumeva i Vels. Tako je sve do devolucije „ujedinjenje Velsa s Engleskom bilo manje unija, a više apsorpcija“. C. R. Munro Studies in Constitutional Law, London, 1987, str. 11.

[26] M. Barnett, op. cit., str. 476‒477.

[27] V. Bogdanor, op. cit., str. 92.

[28] M. Ruan, op. cit., str. 326.

[29] O. Hood Phillips and Jackson, op. cit., str. 101.

[30] O. Hood Phillips and Jackson, op. cit., str. 102.

[31] E. Hejvud, op. cit., str. 325.

[32] Svaki član Skupštine mora pre preuzimanja funkcije člana označiti sebe kao „unionistu“, „nacionalistu“ ili „drugog“, a članovi istog opredeljenja obrazuju „zajednicu“. Podrška svih „zajednica postoji kad postoji u svakoj od njih. Na taj način obezbeđuje se deoba vlasti (power sharing ) između dve „zajednice“ u odlučivanju u Skupštini Severne Irske i Izvršnom odboru Severne Irske. Vid. O. Hodd Phillipѕ and Jackson, op. cit., str. 99.

[33] V. Bogdanor, op. cit., str. 92.

[34] Premda je u Škotskoj, Škotska nacionalna stranka tražila 2010. raspisivanje referenduma o nezavisnosti Škotske, a 2014. taj referendum je, na osnovu Edinburškog sporazuma od 2012. i sproveden.

[35] V. Bogdanor, op. cit., str. 114.

[36] O. Hood Phillips and Jackson, op. cit., str. 109.

[37] V. Bogdanor, op. cit., str. 114.

[38] V. Bogdanor, op. cit., str. 89.

[39] H. Barnett, op. cit., str. 51.

[40] M. Ryan, op cit., str. 309.

[41] Gl. Geršić, Enciklopedija prava, Beograd, 2011, str. 240.

[42] Ovo je zapazio u nas Slobodan Jovanović: „Odvojeni od evropskog kopna morem, Englezi su teško primali strane uticaje, i bili su naučili da svoje ustanove i svoje običaje sami sebi nalaze.“ S. Jovanović, „Engleska i Francuska revolucija“, Iz istorije i književnosti, II, Beograd, 1991, str. 369.

Povratni linkovi

  • Trenutno nema povratnih linkova