Dr Marko Stanković*

Dr Marko Stanković*

ŠESTA DRŽAVNA REFORMA U BELGIJI:
NOVI, ALI NE I POSLEDNjI STADIJUM DEVOLUCIJE

Ustav Belgije iz 1831. jedan je od najstarijih važećih ustava u svetu, poznat po tome što je ostao na snazi uprkos promeni državnog uređenja. Počev od 1970, u Belgiji je sprovedeno ukupno šest državnih reformi, a ta monarhija se od centralizovane unitarne države pretvorila u decentralizovanu federaciju. Pritisci za dalju devoluciju su sve jači, a među značajnim delom pripadnika flamanske zajednice postoje jasno izražene težnje za otcepljenjem od Kraljevine Belgije i formiranjem sopstvene države. Ovaj rad u prvom delu ukratko prikazuje pet ranije sprovedenih reformi ustavnog sistema, u drugom analizira izmene koje su 2011. dogovorene političkim sporazumom (tzv. Leptirovim sporazumom), a sprovedene u šestoj državnoj reformi krajem 2013, kao i moguće epiloge državne krize, koja traje gotovo celu deceniju.
Ključne reči: Kraljevina Belgija. – Šesta državna reforma. – Federalizam. – Devolucija. – Leptirov sporazum.

CERIF: S148

1. Belgijski Ustav IZ 1831. godine

Teško bi bilo na adekvatan način analizirati razvoj Belgije, a nemati na umu da ona, poput Švajcarske, predstavlja područje na kojem se susreću romanska i germanska kultura, s obzirom na to da „linija deobe između južnog, latinskog, i severnog, germanskog, dela Evrope prolazi upravo kroz belgijsku teritoriju“.[1] Drugim rečima, „Belgija se sastoji od dve oblasti, severne, Flandrije, i južne, Valonije, koje nastanjuju Flamanci i Valonci, dve posebne etničke skupine, od kojih prva govori jedan germanski jezik – holandski, a druga jedan romanski – francuski“.[2] Jezička podela je možda i ključno obeležje istorije ove zapadnoevropske države. „Najvažniji aspekt lingvističke raznolikosti jeste jasno postavljena jezička granica, koja deli postojeću državu Belgiju na dva dela, prostirući se od istoka prema zapadu, od Lila do Ahena u Nemačkoj“.[3] Severno od ove granice govori se holandski, a južno francuski jezik.

Ustav Belgije iz 1831. je, uz ustave SAD iz 1787. i Švajcarske iz 1874, dugo bio ugaoni kamen u razvoju ustavnosti u svetu, pre svega u XIX veku. Taj ustav je, kao jedan od prvih ustava klasičnih parlamentarnih monarhija u Evropi, postao uzor mnogim kasnijim ustavima (između ostalih i Ustavu Kraljevine Srbije iz 1888, koji se u nauci smatra najboljim srpskim ustavom). Veliki britanski konstitucionalista Albert Ven Dajsi (Albert Venn Dicey) je, odajući priznanje kvalitetu belgijskog ustavnog teksta, rekao da je belgijski ustav „veoma blizu toga da bude pisana reprodukcija engleskog ustava“. [4] Ustav Belgije je prvobitno donesen samo na francuskom jeziku (iako je holandskim govorilo oko 60% stanovnika u državi). Zato iznenađuje podatak da taj ustav, koji je od samog početka bio neprihvatljiv za većinsku nacionalnu grupu u državi i nije bio odraz društvene realnosti, za prvih skoro vek i po svog važenja nije pretrpeo suštinske promene.

Belgija je bila „buržoaska, liberalna, parlamentarna, svetovna, unitarna i frankofona monarhija“. [5] Bez sumnje najveću pažnju prilikom proučavanja procesa reforme belgijske države pobuđuju upravo poslednja dva njena izvorna obeležja – unitarno državno uređenje i francuski kao jedini jezik u službenoj upotrebi – jer se u njima nalazi „klica“ kasnijih zahteva za uvođenjem jezičke ravnopravnosti iz kojih je dosta kasnije iznikla i ideja o promeni oblika državnog uređenja u federalno.

2. Sukob etničkih grupa – svakodnevica Kraljevine BeLGije

Od kada je Belgija nastala, kao država koja je nastanjena pripadnicima dve različite nacionalno-jezičke grupe, između tih grupa je postojao sukob, koji je bio žestok, ali miroljubiv. Vremenom su se ispoljavali različiti oblici nezadovoljstva na obe strane, a koreni svih razmirica bili su u problemu upotrebe jezika, s obzirom na to da je većina stanovništva oduvek govorila holandskim jezikom, a službeni jezik tokom XIX veka bio je isključivo francuski. Jezička potčinjenost Flamanaca dovela je do stvaranja tzv. flamanskog pokreta, čiji se počeci mogu naći još u XIX veku. S druge strane, rastuća nejednakost u ekonomskom razvoju između severnog i južnog dela države, koja se veoma jasno ispoljila nakon Drugog svetskog rata, inicirala je stvaranje nacionalnog pokreta i na valonskoj strani, koja se osetila ekonomski ugroženom. Na kraju, šezdesetih i sedamdesetih godina XX veka, došlo je do tzv. „odbrambene reakcije Brisela“, u kojem je, usled sve češćih napada obeju strana, poseban identitet stanovnika te metropole, čija dominantna većina govori francuskim jezikom, postajao sve očigledniji. Sva tri navedena pokreta evoluirala su postepeno uprkos postojanju liberalne demokratije i ranoj industrijalizaciji, s jedne, i relativno kasnom uvođenju opšteg i jednakog prava glasa, s druge strane. Ipak, zanimljivo je da konflikt u Belgiji, u prvom redu onaj između Flamanaca i Valonaca, dosta dugo nije bio u prvom planu, nego se odvijao na margini društvenih događanja.

3. Postepeno uvođenje federalnog uređenja kao rešenje višedecenijskog međuetničkog sukoba

Sukob nacionalno-jezičkih grupa decenijama je bio vaninstitucionalan, da bi tek šezdesetih godina XX veka došlo do njegove kulminacije. U tom periodu postalo je kristalno jasno da je promena belgijskog ustavnog okvira, posle gotovo 140 godina primene Ustava iz 1831. u gotovo nedirnutom obliku, postala glavno političko i pravno pitanje u državi. Nakon dugih razgovora, završenih postizanjem političkog sporazuma, s formalnim izmenama i dopunama propisa se započelo 1970. „Aktivni“ proces reforme državnog uređenja je završen 1994,[6] kada je ustavom država konačno definisana kao federalna, da bi se i posle toga nastavilo sa decentralizacijom belgijske federacije.[7] Do danas je u Belgiji sprovedeno ukupno šest državnih reformi. Proces devolucije u Belgiji ima dva ključna obeležja – postepenost i pragmatizam. S jedne strane, cilj reformi nije nikada bio ustavna revolucija („građenje novog na ruševinama starog“), već ustavna reforma („dogradnja novog na osnovama postojećeg“), u čemu se najviše ogleda postepenost ustavnih promena. S druge strane, stvarajući nova ustavna rešenja, belgijski ustavotvorci se nisu nužno držali postojećih teorijskih i uporednopravnih modela, nego su težili da norme koje su stvarali budu prilagođene posebnostima njihovog društva, što je često dovodilo i do stvaranja sasvim novih pravnih instituta, karakterističnih samo za belgijski ustavni sistem. Baš u domišljatosti belgijskih ustavotvoraca leži tajna pragmatičnosti tamošnjeg federalnog sistema, a originalnost pojedinih rešenja čak podseća i na genijalnost američkih „očeva osnivača“.

3.1. Prva državna reforma (1970)

Nakon duge debate o državnoj reformi, započete još početkom šezdesetih godina XX veka, 1970. je postignut politički sporazum i reforma se „preselila“ na pravni teren. Tada je u Belgiji izvršena prva državna reforma, čiji su ciljevi bili očuvanje jedinstva u vođenju opšte državne politike, s jedne strane, i ugradnja novih obeležja kulturne i teritorijalne autonomije u ustavnu zgradu i prilagođavanje postojeće organizacije vlasti novostvorenim institucijama, s druge strane. Glavni zadatak ustavotvoraca bio je da u Ustavu definišu heterogenost belgijskog društva, da postave temelje za njegov budući institucionalni razvoj i za izgradnju novog modela državnog uređenja. Ustavni reformatori su uveli dve dotad nepostojeće ustavne kategorije – kulturna zajednica ( communauté culturelle) i region (région) – koje su predstavljale novinu u ustavnom sistemu Belgije i zametak današnjih federalnih entiteta.[8] No, u praksi nije odmah „oživelo“ svih šest organizacionih entiteta (tri kulturne zajednice i tri regiona), već je došlo samo do konstituisanja dveju „velikih“ kulturnih zajednica – francuske i holandske – jer su formirani jedino organi neophodni za obavljanje njihovih nadležnosti, tzv. kulturna veća (sonseils culturelles), koja su bila preteča budućih parlamenata zajednica i regiona (nekadašnji čl. 59b Ustava).[9]

Drugu stranu prve državne reforme predstavljalo je definisanje novih pravnih instituta u vezi s organizacijom centralnih državnih organa. U nameri da se uskladi postojeći sistem vlasti s elementima teritorijalne i kulturne autonomije, kao i da se poveća efikasnost najviših ustavnih organa, revidirana je materija organizacije i rada Parlamenta. Zakonodavni organ je institucionalno postao bogatiji za jezičke grupe u oba doma, a kao neposredna posledica njihovog uvođenja je ustanovljen mehanizam zaštite prava jezičkih zajednica u vidu tzv. „postupka sa zvonom za uzbunu”, kao i posebna kvalifikovana većina za odlučivanje o pojedinim važnim pitanjima, tzv. tehnika specijalnih zakona. U Ustav je dodata i jedna odredba koja se tiče organizacije vlade, jer je propisano da se, sa izuzetkom prvog ministra, Savet ministara sastoji od podjednakog broja ministara francuskog i holandskog jezika (ranije čl. 86 b, danas čl. 99 Ustava).[10]

Glavni kamen spoticanja tokom pregovora između belgijskih nacionalnih zajednica je konstantno bila nemogućnost dogovora o položaju Brisela, prestonice države i grada velikog međunarodnog značaja, koji geografski pripada Flandriji, ali čijih 85% stanovništva govori francuskim jezikom. [11] Nedostatak sporazuma o statusu prestonice jedno je od glavnih obeležja procesa federalizacije Belgije, zbog čega je briselski region zvanično formiran najkasnije od svih federalnih entiteta.

3.2. Druga državna reforma (1980)

Maja 1980. potpisan je politički sporazum o principima i pravcima nove državne reforme. Zarad njegovog sprovođenja, Savet ministara je predložio promenu određenih ustavnih normi, kao i donošenje dva zakona o reformi institucija. Jedan je donesen da bi regulisao organizaciju, rad i nadležnosti organa zajednica i regiona – Specijalni zakon o institucionalnim reformama (Loi spéciale de réformes institutionnelles), a drugi, redovan zakon (Loi ordinaire de réformes institutionnelles), da reguliše finansije, rešavanje sukoba nadležnosti i upotrebu jezika. [12] Usvajanjem specijalnog zakona o institucionalnim reformama, koji čini jedan od najvažnijih delova belgijskog ustava u materijalnom smislu, uvedena je osobena „paraustavotvorna“ tehnika, koja i danas predstavlja jedan od ključnih instituta u čitavom ustavnom sistemu. Namera ustavotvorca bila je da ubuduće što manje interveniše u sam tekst Ustava, već da ga menja samo onoliko koliko je neophodno da bi se pomenuti zakoni mogli usvojiti, a zatim da specijalnim zakonima vrši detaljno uređivanje ustavne materije. [13]

Naravno, neizbežno je bilo menjanje i samog teksta Ustava. Promenjena je odredba koja se odnosi na političko-teritorijalnu organizaciju, jer je iz ustavne kategorije „kulturnih zajednica” izbrisana reč „kulturne”, pa su one postale jednostavno „zajednice“, dok je „holandska“ zajednica preimenovana u „flamansku“.[14] Na zahtev Flamanaca, unesene su važne odredbe koje su omogućile prenošenje nadležnosti između različitih političkih kolektiviteta, tačnije, s regiona na zajednice, tako što je predviđeno da veća zajednica mogu, zajedno sa svojim izvršnim organima, vršiti ovlašćenja koja su data valonskom, odnosno flamanskom regionu. Uprkos tome što je najviše pažnje posvećeno zajednicama, ustavotvorac je tokom druge faze državne reforme izvesnu pažnju posvetio i regionima, koji su bili nepravično stavljeni u drugi plan. Regionalne institucije su sada dobile isti ustavni rang kao zajednice, a dobile su i važne nadležnosti. Na kraju, povećana je i finansijska samostalnost zajednica i regiona.

U ovoj fazi reforme uveden je novi ustavni organ – Arbitražni sud (Cour d’arbitrage). Ustav je odredio da će on biti nadležan za rešavanje sukoba između zakona, dekreta zajednica i regionalnih propisa (nekadašnji čl. 107c, §2). Stvaranje ovog organa, koji je u početku ustanovljen kao konfliktni sud, bio početak novog eksperimenta u Belgiji – uvođenja sui generis sistema kontrole ustavnosti, koji će intenzivno biti sproveden kasnije. Na ovaj način je pokazana težnja da se funkcionisanje federalnog državnog uređenja obezbedi uspostavljanjem organa zaduženog za kontrolu ustavnosti, svojevrsnog „čuvara federacije“. Arbitražni sud je kao konfliktni sud konstituisan 1984, a svoju prvu odluku doneo je naredne, 1985. godine. [15]

3.3. Treća državna reforma (1988‒1989)

Za razliku od prethodnih državnih reformi, treća državna reforma od 1988‒1989. nije bila upućena isključivo na reformu državnog uređenja. [16] Ona je obuhvatila uglavnom tri glavna pitanja. Prvo se odnosilo na zakasnelo regulisanje funkcionisanja šestog federalnog entiteta – briselskog regiona – pošto su francuska i flamanska zajednica faktički „oživele“ još 1970, flamanski i valonski region 1980, a nemačka jezička zajednica 1983. godine. Postepeni nastanak belgijskog federalizma najilustrativnije prikazuje upravo činjenica da je poslednji entitet te federacije konstituisan skoro dve decenije nakon što je zvanično postao ustavna kategorija. Za briselski region predviđen je osoben položaj u odnosu na flamanski i valonski. Drugo, bilo je neophodno poveriti Arbitražnom sudu, pored postojećih konfliktnih, i određene ustavnosudske funkcije, s ciljem uvođenja kontrole ustavnosti zakona kao jednog od najvažnijih stubova federacije u nastajanju. Konačno, treće stožerno pitanje bilo je vezano za podelu nadležnosti između centralne vlasti, s jedne, i zajednica i regiona, s druge strane. Nakon neophodnih formalnih izmena i dopuna Ustava, pristupilo se donošenju tri nova specijalna zakona – o institucijama briselskog regiona, o Arbitražnom sudu i o finansijama (sva tri su usvojena januara 1989) – kao i dopuni „starog“ Specijalnog zakona o institucionalnim reformama iz 1980.

Utisak koji se mogao steći po okončanju ove državne reforme jeste da je belgijsko državno uređenje nakon nje imalo „kvazifederalni“ oblik. Glavni element koji je nedostajao da bi se ono moglo okvalifikovati kao federalno bio je predstavljanje zajednica i regiona kao takvih u sastavu centralnih državnih organa. Drugim rečima, belgijskoj federaciji je očigledno manjkalo tzv. načelo participacije, čiji je osnovni oblik drugi dom federalnog parlamenta.

3.4. Četvrta državna reforma (1993) – federalizacija de iure

Svega četiri godine po završetku treće državne reforme, počela je četvrta faza belgijskog ustavnog preobražaja, koja je imala za cilj da zaokruži proces devolucije koji je trajao gotovo četvrt veka i da, usvajanjem onih federalnih instituta koji nisu našli mesto u prethodnim fazama reforme, učini državu i de iure federalnom.

Kako bi se obezbedila participacija zajednica i regiona u vršenju nadležnosti federacije, belgijski bikameralizam je od političkog i egalitarnog transformisan u federalni i neegalitarni. Na taj način je, po mišljenju kreatora te promene, obezbeđena adekvatna primena federalnog načela u ustrojstvu saveznog zakonodavnog organa, kao i veća efikasnost postupka donošenja zakona, a samim tim i bolji kvalitet zakonodavstva. U ukupnom broju, Flamancima je pripao 41 predstavnik u Senatu, frankofonom stanovništvu 29, a zajednici nemačkog govornog područja jedan. Belgijski federalni dom se, dakle, odlikuje neparitetnim predstavljanjem federalnih jedinica.

Produbljivanje federalizma nastavljeno je dodavanjem u Ustav novog poglavlja (čl. 115‒140 Ustava), u kojem su definisana osnovna pitanja vezana za organizaciju zajednica i regiona – institucionalna struktura i nadležnosti. Učinjen je i pokušaj da se obezbedi veći legitimitet organa federalnih entiteta. Važno je napomenuti da nove ustavne odredbe o zajednicama i regionima nisu stavile van snage ranije donete specijalne zakone koji regulišu pomenutu materiju, čak su se na njih i „naslonile“, nastavljajući strpljivu i postepenu izgradnju federalnog uređenja.

Sve u svemu, tokom četvrte državne reforme okončan je proces promene belgijskog državnog uređenja iz jednostavnog u složeno, pa je belgijski model državnog uređenja definitivno i svečano nazvan federalnim. No, jasno je da se tog momenta „belgijski federalni put“ nije završio i da je proces federalizacije i nakon toga nastavljen pod uticajem snažnog dejstva centrifugalnih sila. Ali ovaj trenutak je neobično značajan, jer je tada završena transformacija državnog uređenja u federalno, a potonje promene predstavljaju samo usavršavanje postojećeg federalnog aranžmana. Nema sumnje da je kraj četvrte državne reforme ujedno označio i završetak jedne velike epohe u belgijskoj istoriji i uzima se za „datum rođenja“ nove federacije. [17]

3.5. Peta državna reforma (2001‒2003)

Nakon „aktivne“ devolucije, koja je trajala duže od dve decenije i obuhvatila opisane četiri faze, federalizacija u Belgiji se nije zaustavila, već je nastavljena, ali sada kao nešto mirnija devolucija. Među svim reformama po svom značaju ističu se promene izvršene 2001. i 2003. godine, od kojih se prva kretala u pravcu decentralizacije, a druga u pravcu jačanja federalnih institucija. One se, zajedno uzev, smatraju petom fazom belgijske državne reforme. Reforma od 2001. izvršena je na polju finansija, a bila je uzrokovana zahtevima federalnih jedinica za većom autonomijom, naročito u domenu fiskalnog sistema. Nije se diralo u tekst ustava, već je samo izmenjen Specijalni zakon o finansiranju iz 1989, čime je nastavljeno prenošenje finansijskih nadležnosti sa federacije na federalne jedinice. Ni promena od 2003, koja se odnosi na Arbitražni sud, nije vezana neposredno za tekst Ustava, već za tekst Specijalnog zakona o Arbitražnom sudu iz 1989. Nadležnosti tog organa su povećane, čime je on nastavio trend razvoja u jednu od najvažnijih institucija u čitavom ustavnom sistemu. Izmene specijalnog zakona su nešto kasnije ipak dovele i do intervencije u sam tekst Ustava (poglavlje V), pa je u skladu sa povećanjem nadležnosti, maja 2007. promenjen naziv Arbitražnog suda u Ustavni sud (Cour constitutionnelle).

4. Šesta državna reforma – NOVA, ali ne I POSLEDNjA FAZA devolucije

Postoje autori koji smatraju da je devolucija u Belgiji otišla toliko daleko da ona danas više i nije federacija. Tako recimo Min Rušamp ( Min Reuchamps) belgijsku ustavnu istoriju deli na tri perioda: period pre federalizma (1830‒1960), period federalizma (1960‒2007) i period posle federalizma (2007. do danas), odakle proizlazi da prema njegovom mišljenju Belgija već nekoliko godina nije federalna država. [18] Ovakva periodizacija i ocena koja iz nje proishodi svakako su neprihvatljive, jer je, prvo, Belgija tek 1970. počela da prihvata pojedine elemente federalizma, a federacija je postala tek devedesetih godina XX veka, i, drugo, nikakva suštinska promena u domenu državnog uređenja nije učinjena 2007. da bi se moglo govoriti o napuštanju federalnog i eventualnom prihvatanju nekog drugog aranžmana.

Štaviše, upravo je 2007. u Ustav unesena nova glava (I bis), koja dodatno potvrđuje federalni karakter belgijskog državnog uređenja. Ona nosi naslov „O opštim političkim ciljevima federalne Belgije, zajednica i regiona“ i sadrži svega jedan član (7 bis), u kojem se navodi da „u vršenju svojih nadležnosti federalna država, zajednice i regioni slede ciljeve održivog razvoja u njegovim društvenim, ekonomskim i ekološkim aspektima, uzimajući u obzir solidarnost između generacija“. Citirana ustavna odredba ima simboličan značaj, jer sadrži političku proklamaciju, a ne pravnu normu. Ona, ipak, dosta govori o kooperativnom karakteru belgijskog federalizma, gde između federalne države, s jedne, i federalnih entiteta (zajednica i regiona), s druge strane, nema nadređenosti i podređenosti, već svi nivoi vlasti zajednički i ravnopravno deluju u ostvarivanju zajedničkog cilja – miroljubive koegzistencije svih građana Belgije u specifičnom federalnom okviru.

4.1. Krize vlade u Belgiji nakon izbora 2007. i 2010. godine

Iako 2007. nije bila momenat u kojem je Belgija prestala da bude federacija, kako neosnovano tvrdi Rušamp, ona je na drugi način označila prekretnicu u ustavnom razvoju Kraljevine. Belgija je, naime, nakon parlamentarnih izbora 2007, zapala u duboku političku krizu, jednu od najtežih u svojoj dosadašnjoj istoriji, koja je trajala do kraja 2011. Usled nedostatka mehanizama racionalizacije parlamentarizma, koji bi obavezivali parlament da izabere vladu u određenom roku, jer će mu u suprotnom prestati mandat po sili ustava, u Belgiji se jadanput čekalo na formiranje Saveta ministara duže od pola godine, a drugi put duže od godinu dana.

Politička kriza bila je period konstantne napetosti među nacionalnim zajednicama i svoje korene je imala u različitim shvatanjima o pravcu u kojem bi trebalo da se sprovede nova državna reforma, kao i protivrečnim stavovima o izbornom i sudskom okrugu BHV – Brisel‒Hal‒Vilvord ( Bruxelles‒Hal‒Vilvorde).[19] Položaj Brisela ostao je, dakle, jedno od glavnih žarišta flamansko-frankofonskog sukoba. Flamanske političke stranke su uporno zagovarale dalje prenošenje nadležnosti sa federacije na zajednice i regione, kao i podelu okruga BHV, čije su postojanje smatrale neustavnim.[20] S druge strane, frankofonske političke stranke zalagale su se za očuvanje postojećeg stanja. Nakon izbora 2010, aktuelizovala se rasprava o još nekim važnim ekonomskim pitanjima – javnom dugu, smanjenju deficita i reformi socijalnog sistema. I o tim pitanjima su flamanske i frankofonske političke stranke imale dijametralne stavove: dok su prve rešenje problema videle u smanjenju rashoda, druge su iznosile predloge o povećanju prihoda tako što će se značajno povećati porezi. Politička kriza potrajala je sve do decembra 2011, kada je izabrana nova federalna vlada, čiji je program obuhvatao i podelu okruga BHV i politiku usmerenu ka rešavanju ekonomske krize.

„Okidač“ za izbijanje krize bila je pobeda flamanskih demohrišćana (Christen-Democratisch en Vlaams) i Nove flamanske alijanse ( Nieuw-Vlaamse Alliantie, N-VA) na parlamentarnim izborima 2007, s obzirom na to da su ove dve partije podržavale sveobuhvatnu državnu reformu i trenutnu podelu okruga BHV. Nakon 194 dana žustrih pregovora, konačno je postignut dogovor o novoj koalicionoj vladi. Ali, već decembra 2008, vlada premijera Iva Leterma (Yves Leterme)[21] podnela je ostavku, a uzrok za to je bio poznati slučaj Fortis banke (Fortis N.V./S.A), belgijskog bankarskog giganta koji se gotovo suočio s bankrotom. Ubrzo je formirana vlada premijera Hermana van Rompeja (Herman Van Rompuy), koja je obezbedila krhku političku stabilnost u zemlji, ali je i njen mandat prestao nakon manje od godinu dana vlasti ostavkom premijera, koji je u tom momentu postao predsednik Evropskog saveta. Van Rompejev naslednik na premijerskoj funkciji bio je upravo njegov prethodnik i partijski kolega iz Hrišćansko-demokratske i flamanske partije Leterm, čija je druga vlada pala već aprila 2010, usled nepostizanja napretka u rešavanju problema okruga BHV.

Novi izbori su održani juna 2010, a odmah nakon saopštavanja rezultata i raspodele mandata bilo je jasno da politička kriza nije rešena, već da će verovatno biti produbljena. U Flandriji je najveći broj glasova dobila separatistička i konzervativna Nova flamanska alijansa, dok je u frankofonskom delu biračkog tela najveću podršku dobila Socijalistička partija (Parti Socialiste), koja zagovara što je moguće veće jedinstvo u belgijskoj kraljevini. U flamanskom delu biračkog tela, dakle, najveću podršku je dobila ekstremna desnica, dok je frankofonsko stanovništvo svoje poverenje poklonilo levici. Posledica ovakvog odnosa političkih snaga koje su učestvovale u razgovorima o formiranju vlade bili su maratonski pregovori koji su trajali čitavih godinu i po dana, tačnije 541 dan![22] Novi Savet ministara položio je zakletvu 6. decembra 2011, na čelu sa premijerom Elijom di Rupom (Elio Di Rupo), pošto je glavni kandidat za prvog ministra Iv Leterm u međuvremenu preuzeo funkciju zamenika generalnog sekretara OEBS-a. Di Rupo je postao prvi frankofonski premijer još od 1979. Koalicija na vlasti broji šest stranaka, tri flamanske i tri frankofonske. Najjača politička stranka u Flandriji, Nova flamanska alijansa, nije ušla u novu vladu.

4.2. Leptirov sporazum kao politička podloga budućih ustavnih promena

Glavni kamen spoticanja u pregovorima prilikom formiranja di Rupove vlade bila je upravo šesta državna reforma. Razgovori o reformi su na kraju doveli do političkog dogovora koji se, pomalo pežorativno, naziva Leptirov sporazum (fr. L'accord papillon, eng. Butterfly Agreement, hol. Vlinderakkoord)[23], aludirajući na model mašne koji premijer di Rupo najčešće nosi. Svim dosadašnjim belgijskim državnim reformama prethodili su slični politički sporazumi u kojima su utvrđivane smernice promena koje bi trebalo izvršiti u pravnim propisima – Ustavu i specijalnim i običnim zakonima.

Sporazumom su utvrđena četiri glavna aspekta šeste državne reforme. Prvo, predviđena je reforma Senata, predstavništva federalnih entiteta u federalnom parlamentu. Dogovoreno je da broj njegovih članova bude smanjen, a način izbora promenjen – da se više ne biraju neposredno, već od strane parlamenata zajednica i regiona. Ovakve promene ne moraju predstavljati znak devolucije, jer je izbor predstavnika federalnih jedinica u njihovim parlamentima prihvaćen model u nekim federacijama u svetu (Austrija, Indija, SAD do 1913, a dugo je primenjivan i u mnogim švajcarskim kantonima). Ipak, na ovaj način će se sigurno izbeći situacija koja je moguća u slučaju neposrednih izbora za senatore – da predstavnici federalnih entiteta u Senatu budu pripadnici stranaka koje nemaju većinu u parlamentima tih federalnih entiteta, što bi lako moglo dovesti do političkih kriza. Novo rešenje omogućava da Senat bude „ogledalo“ parlamenata zajednica i regiona i svakako predstavlja značajno povećanje moći tih organa u vršenju nadležnosti federacije.

Drugo, dogovoreno je da dve „male“ federalne jedinice – briselski region i nemačka zajednica – dobiju organizacionu, odnosno „konstitutivnu“ autonomiju ( autonomie organisationnelle, autonomie constitutive), tj. da se njihov položaj približi, a u izvesnim pitanjima potpuno izjednači s položajem četiri „velike“ federalne jedinice (flamanskom zajednicom i regionom, frankofonskom zajednicom i valonskim regionom). Ova autonomija podrazumeva izvesnu organizacionu samostalnost federalnih entiteta u vezi sa izvesnim pitanjima, koja se uglavnom odnose na ustrojstvo njihovih parlamenata i vlada. [24] Leptirovim sporazumom predviđeno je da se to razlikovanje među federalnim entitetima ukine i da svi federalni entiteti steknu konstitutivnu autonomiju. Ni davanje ovakve autonomije „malim“ federalnim entitetima ne mora nužno biti korak u pravcu devolucije, ali će svakako dovesti do postizanja veće simetrije među belgijskim federalnim jedinicama. Asimetričnost između „velikih“ i „malih“ federalnih jedinica, kako u pogledu institucija tako i u pogledu nadležnosti, je, kao što je poznato, jedna od glavnih odlika belgijskog federalizma.

Treći element sporazuma predstavlja položaj okruga BHV. Dogovoreno je da se taj izborni okrug momentalno rasformira, kao i da se izvrši reforma briselskog sudskog okruga.[25]

Konačno, četvrti aspekt Leptirovog sporazuma odnosi se na raspodelu nadležnosti i finansijskih sredstava između federalnog centra i federalnih jedinica. Predviđeno je da federacija prenese na zajednice i regione kompetencije u ukupnom iznosu od oko 17 milijardi evra godišnje. Dogovoreno je da regionima budu ustupljene nadležnosti u domenu ekonomije i zapošljavanja, a da zajednice budu odgovorne za pitanja iz oblasti porodice. Zbog svega toga, predviđena je mnogo veća fiskalna samostalnost belgijskih federalnih entiteta i različiti načini njihovog dodatnog finansiranja. Navedene izmene u oblasti raspodele finansija i nadležnosti između federalnog centra, s jedne, i zajednica i regiona, s druge strane, nesumnjivo predstavljaju ključni deo Leptirovog sporazuma i bez dileme su podloga za dalju decentralizaciju belgijske federacije.

4.3. Ustavnopravne posledice Leptirovog sporazuma

Politički sporazum postignut između stranaka vladajuće koalicije u Belgiji postepeno je sprovođen, ali sporije nego što je bilo očekivano. Krajem marta 2012. izvršena je dopuna čl. 195 Ustava, kojim je propisan postupak promene Ustava, tako što mu je dodata prelazna odredba u kojoj su taksativno navedene izmene i dopune ustavnog teksta koje bi trebalo izvršiti tokom legislature Parlamenta izabrane 2010. Unošenje ovakve odredbe u Ustav imalo je dva cilja: prvo, da se političkom sporazumu o državnoj reformi dâ pravno obavezujuće dejstvo, i drugo, da se izbegne trenutno raspuštanje domova parlamenta nakon usvajanja bilo koje izmene Ustava, s obzirom na to da se belgijski Ustav menja u postupku tzv. „prikrivenog referenduma“ . [26]

Odredba o izmenama i dopunama Ustava je veoma opširna i u čak 15 tačaka veoma precizno i detaljno predviđa koje članove Ustava i na koji način treba izmeniti. Promene nabrojane u prelaznoj odredbi čl. 195, st. 1 odnose se na: garantije regionalne autonomije (tač. 1), prava deteta (tač. 2), izbore za federalni parlament (tač. 3 i 5), reformu dvodomnog sistema (tač. 4 i 6), položaj regiona Prestonice Brisela (tač. 7), saradnju među federalnim entitetima (tač. 8), raspodelu poreskih prihoda (tač. 9), upotrebu jezika u briselskom sudskom okrugu (tač. 10), nadležnosti Državnog saveta (tač. 11 i 13), omogućavanje da zajednice i regioni imaju određene nadležnosti u sprovođenju istrage i podizanju optužnice u krivičnim stvarima (tač. 12), upotrebu jezika u bivšoj pokrajini Brabant (tač. 14) i nadležnosti Revizorskog suda (tač. 15). Dakle, svega dve od 15 predviđenih izmena i dopuna Ustava ne tiču se neposredno odnosa u federaciji (tač. 2 i 15).

Jula i avgusta 2012. izmenjene su četiri odredbe Ustava, od kojih se dve odnose na upotrebu jezika u bivšoj pokrajini Brabant i po jedna na briselski sudski okrug i položaj Državnog saveta.[27] Drugim rečima, realizovane su svega četiri od 15 tačaka sadržanih u prelaznoj odredbi čl. 195 Ustava i to tačke 10, 11, 13 i 14. Iako su paralelno vršene i izmene i dopune odgovarajućih specijalnih zakona, ishod reforme se u tom momentu nikako nije mogao oceniti kao zadovoljavajući. Jedini „opipljiv“ rezultat koji je postignut bio je rešavanje problema okruga BHV, koji je definitivno rasformiran 19. jula 2012, kada je bivši kralj Albert II[28] potpisao zakon o tome na javnoj ceremoniji.

Tek decembra 2013, šest meseci uoči novih parlamentarnih izbora, Parlament je usvojio više izmena i dopuna propisa kojima se regulišu pitanja vezana za federalno uređenje. Verovatno najznačajniju modifikaciju federalnog ustavnog okvira predstavlja dugo najavljivana i pripremana reforma Senata i dvodomnog sistema. Senat će ubuduće činiti 60 članova (umesto 71, koliko ih je bilo do sada) – 35 pripadnika holandskog jezika, 24 francuskog i jedan nemačkog – koji se više neće birati neposredno, već u parlamentima zajednica i regiona (njih 50, a biće i deset tzv. kooptiranih senatora, koje će birati njihove kolege). Odgovarajuće izmene i dopune izvršene su i u specijalnim zakonima koje uređuju položaj zajednica i regiona, kao i u izbornom zakonodavstvu. Osim toga, usvojen je i Specijalni zakon o reformi finansiranja zajednica i regiona, proširenju fiskalne autonomije regiona i finansiranju novih nadležnosti ( Loi spéciale portant réforme du financement des communautés et des régions, élargissement de l'autonomie fiscale des régions et financement des nouvelles compétences ), kojim je realizovan Leptirov sporazum u domenu raspodele finansija između federacije i federalnih entiteta. Konačno, izmenjen je i dopunjen i Specijalni zakon o Ustavnom sudu, kojim je taj organ dobio nove nadležnosti koje su proizašle iz reforme Senata, raspodele nadležnosti između federacije i federalnih entiteta, izbornog zakonodavstva i kontrole nad sprovođenjem referenduma u federalnim entitetima.

Na ovaj način je, nakon dosta poteškoća, okončana i šesta epizoda belgijske državne reforme, koja svakako neće biti završni čin devolucije. Federacija je još jedanput decentralizovana, a položaj federalnih entiteta je ojačan. Ali, ni nakon završetka ove reforme neizvesnost o tome kako će se država razvijati u budućnosti nije nestala, baš kao ni tenzija među nacionalnim zajednicama, koje imaju dijametralne stavove o sadržini budućih promena federalnog ustavnog okvira.

5. UMESTO ZAKLjUČKA: BELGIJSKA FEDERALNA PERSPEKTIVA

Zapadna Evropa je u poslednje vreme, uprkos relativnom jedinstvu i harmoniji u okviru Evropske unije, u ovom momentu područje na kojem postoje veoma jake težnje za otcepljenjem od postojećih država. U tim državama odvijaju se, dakle, dva protivrečna procesa: proces integracije, koji se realizuje sve većim prenošenjem nadležnosti sa država članica na Evropsku uniju, s jedne, i proces dezintegracije, koji se ogleda u težnji delova država članica Unije za osamostaljenjem, s druge strane. Takve težnje su trenutno najjasnije izražene u Velikoj Britaniji i Španiji, odnosno u Škotskoj i Kataloniji, gde se već sprovode i izvesne pripreme za realizaciju planova o samoopredeljenju.[29] Često se flamanski separatizam pominje u ovom kontekstu, iako on ima sasvim drukčiju prirodu od sličnih pokreta u zapadnoj Evropi. Usled sve većeg ekonomskog disbalansa između flamanskog severa i valonskog juga, flamanski separatizam vremenom nesumnjivo jača. Ali za razliku od XIX i XX veka, uzrok tog separatizma više nije težnja za jezičkom ravnopravnošću i očuvanjem nacionalne posebnosti, već pre svega ekonomska nadmoć Flandrije nad Valonijom.

Uprkos tome, scenario prema kojem bi Belgija prestala da postoji teško je zamisliv. Razume se, sigurno je da će se sa postepenim prenošenjem nadležnosti sa centralnih belgijskih organa na zajednice i regione nastaviti, a moguće je da će njihove funkcije u budućnosti biti tako značajne da će se dovesti u pitanje federalna priroda belgijskog državnog uređenja. Ali, bez obzira na to, nerealno bi bilo pretpostaviti, najviše zbog položaja Belgije u Evropskoj uniji i međunarodnoj zajednici uopšte,[30] da će ona nestati, tj. da će doći do njene disolucije. Pravna nauka će svakako i u budućnosti pokušavati da dâ odgovor na pitanje kakav je ustavnopravni karakter tvorevine pod imenom Kraljevina Belgija – da li je reč o federaciji, konfederaciji, personalnoj ili realnoj uniji – ali je gotovo sigurno da će se zajednice i regioni zadržati pod „belgijskim kišobranom“, iako će njihove kompetencije verovatno toliko narasti da će prevazići teorijski model federalnih jedinica. U tom smislu, treba pomenuti tzv. realni scenario ( le scénario réaliste), koji je predstavio jedan od najuglednijih belgijskih profesora ustavnog prava, Fransis Delpere (Francis Delpérée), razmatrajući kakav bi epilog mogla da dobije belgijska devolucija. Ugledni autor pretpostavlja da demokratski vaspitani Belgijanci neće posegnuti za iluzornim ili opasnim rešenjima, već da će frankofonsko i flamansko stanovništvo nastaviti da se sukobljava, ali sa pogledom usmerenim ka federalnim vlastima, nastavljajući kontinuitet belgijske države.[31]

Na kraju, sasvim je izvesno da šesta „epizoda“ reforme belgijskog državnog uređenja neće biti i poslednja, imajući na umu da najjača politička stranka u Flandriji, Nova flamanska alijansa, nije ni izbliza zadovoljna Leptirovim sporazumom i ustavnim promenama koje su iz njega proizašle, smatrajući ih nedovoljnim. Parlamentarni izbori bi u Belgiji trebalo da se održe 25. maja 2014.[32] i od njihovog ishoda će umnogome zavisiti i sudbina federalnog uređenja, zvanično uvedenog pre tačno dve decenije.

Dr. Marko Stankovic
Assistant Professor
University of Belgrade Faculty of Law

SIXTH state reform in Belgium:
New, but not the last stage of devolution

Summary

Belgian Constitution of 1831 is one of the oldest constitutions in the world which is still in force. It is well known for having remained in force despite the change of organization of state – from unitary to federal. Starting from the 1970s, six state reforms were conducted in Belgium, and the monarchy was transformed from centralized unitary state into a decentralized federation. Pressures for further devolution are getting stronger, and some of the members of the Flemish community have clearly expressed their desire for independence from the Kingdom of Belgium and the establishment of their own state. This paper in its first part analyzes five previously conducted reforms of Belgian constitutional system. The second part deals with changes agreed in so-called Butterfly agreement and implemented in sixth state reform. In the end, author is trying to anticipate possible epilogues of state crisis, which takes almost a decade.
Key words: Kingdom of Belgium. – The sixth state reform. – Federalism. – Devolution. – The Butterfly agreement.


* Autor je docent Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu, stankovicm@ius.bg.ac.rs.

[1] Kris Deschouver, „Kingdom of Belgium“, A Global Dialogue on Federalism (Volume 1): Constiitutional Origins, Structure, and Change in Federal Countries (Ed. John Kincaid), Montreal & Kingston – London – Ithaca 2005, 49.

[2] Miodrag Jovičić, „Ustavna revizija od 1970. u Belgiji – korak ka federativnom uređenju?“, Strani pravni život, 70/1971, 4.

[3] Robert Senelle, „The Reform of the Belgian State“, Federalizing Europe, Oxford 1996, 266.

[4] Albert Venn Dicey, An introduction to the Study of the Law of the Constitution, London – New York 1889, 86.

[5] Jean Beaufays, „Petite histoaire d’un jeune État binational“, Où va la Belgique? Les soubresauts d’une petite démocratie européenne, Paris-Montréal, 1998, 17.

[6] „Federalizacija Belgije sprovedena je korak po korak – ustavno-institucionalnim reformama od 1970, 1980, 1988. i 1993.“ André Lecours, „Belgium (Kingdom of Belgium)“, Handbook of Federal Countries (edited by Ann L. Griffiths), Montreal & Kingston – London – Ithaca 2005, 61.

[7] „Belgija je postepeno postala federalna država, što je počelo sedamdesetih, a kulminiralo početkom devedesetih godina.“ Kris Deschouver, „Belgium: Ambiguity and Disagreement“, A Global Dialogue on Federalism (Booklet 1), Montreal & Kingston – London – Ithaca 2005, 10.

[8] Pored toga, na ustavni nivo podignuta je i ustanova jezičkih područja (région linguistique).

[9] Tokom prve državne reforme nisu formirane institucije ostala četiri entiteta, koji su postojali samo „u normama“, ali ne i „u životu“.

[10] „Savet ministara sastoji se od jednakog broja Frankofona i Flamanaca. Predsednik vlade se smatra jezički neutralnim.“ (Solon Arditis, Belgijski federalni put, Međunarodni problemi, 3‒4/1998, 416).

[11] „Jedna od najvećih principijelnih smetnji za kreiranje stabilnog i koherentnog modela za belgijski federalizam jeste hronično neslaganje oko konačnog statusa regiona prestonice Brisela.“ Hughes Dumont et al., „Kingdom of Belgium“, A Global Dialogue on Federalism (Volume 2): Distribution of Powers and Responsibilities in Federal Countries (Senior Editor John Kincaid), Montreal & Kingston – London – Ithaca 2006, 37.

[12] Zakoni su proglašeni 8. i 9. avgusta 1980.

[13] O značaju i mestu specijalnih zakona u ustavnom sistemu Belgije najbolje govore reči Fransisa Delperea: „Sa formalne tačke gledišta, to su propisi doneseni od strane zakonodavca i stoga moraju biti usklađeni sa Ustavom. Međutim, sa materijalne tačke gledišta, to su pravni akti koji ustavnim načelima daju efektivno značenje.“ Francis Delpérée, „Constitutional Law“, Introduction to Belgian Law (edited by Hubert Bocken and Walter de Bondt), Bruxelles 2001, 62.

[14] Naziv „kulturne zajednice“ postao je preuzak da označi kategoriju autonomnih entiteta čiji je delokrug proširen sa kulturnih pitanja u užem smislu i na druge oblasti društvenih odnosa.

[15] Mada su postojala i drugačija mišljenja, izvesno je bilo da ni ustavnom reformom od 1980. godine, nije utemeljena konačna struktura belgijske države, već je to bila „samo prelazna faza, drugi korak ka krajnjem cilju – belgijskoj federalnoj monarhiji”. (Robert Senelle, „Constitutional Reform in Belgium: From Unitarism towards Federalism“, Federalism and Nationalism, Leicester and London 1989, 68).

[16] „Treća ustavna reforma od 1989. je na trenutak zastala sa stvaranjem federalne države.“ (Liesbet Hooghe, „Belgium: Hollowing the Center“, Federalism and Territorial Cleavages, Baltimore 2004, 22).

[17] Zbog činjenice da je ustavni tekst usled brojnih izmena i dopuna postao pomalo težak za snalaženje, izvršena je renumeracija njegovih članova, čime je na simboličan način označen konačan prelazak na federalno državno uređenje.

[18] Min Reuchamps, „The Current Challenges on the Belgian Federalism and the Sixth Reform of the State“, The Ways of Federalism in Western Countries and the Horizons of Territorial Autonomy in Spain (Eds: Alberto López Basaguren, Leire Escajedo San Epifanio), Volume 1, Heidelberg – New York – Dordrecht – London 2013, 376.

[19] Ovaj okrug je bio sačinjen od 19 opština regiona prestonice Brisela i još 35 opština koje pripadaju flamanskom regionu.

[20] Osnov za takav stav nalazili su u odluci Arbitražnog suda (danas Ustavnog suda) br. 73/2003 od 26. maja 2003, kojom je proglašen neustavnim izborni zakon zbog toga što se postojanjem izbornog okruga BHV narušava načelo zabrane diskriminacije među Belgijancima iz čl. 11. Ustava, u vezi sa čl. 1‒5. Ustava, naročito čl. 4, koji uređuje položaj jezičkih regiona.

[21] Leterm govori i francuski i holandski, sin je Valonca i Flamanke, ali se deklariše kao Flamanac i smatra se flamanskim nacionalistom. Poznat je po kontroverznim izjavama da jedino što povezuje Flamance i Valonce jesu „pivo, fudbal i kraljevina“ i da Valonci „nemaju intelektualnu sposobnost da nauče holandski jezik“.

[22] Britanski „Telegraf“ (The Telegraph) preneo je vest da je u ovom slučaju formiranja vlade oboren „svetski rekord“, koji je postavljen u Iraku 2010. godine, gde je vlada formirana nakon 249 dana. ( http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/europe/belgium/8328926/Belgium-breaks-Iraqs-249-day-record-without-a-government.html, 10.4.2014).

[23] Tekst sporazuma na francuskom jeziku dostupan je na adresi: http://www.lachambre.be/kvvcr/pdf_sections/home/FRtexte%20dirrupo.pdf, 18.4.2014.

[24] Francis Delpérée, Le droit constitutionnel de la Belgique, Bruxelles – Paris 2000, 564.

[25] Vid. M. Reuchamps, 387.

[26] Ratko Marković, Ustavno pravo, Beograd 2014, 54.

[27] Reč je o čl. 63, st. 4, 157bis, 160 i 168bis Ustava Belgije.

[28] Kralj Albert II (Albert II) je 21. jula 2013. abdicirao iz zdravstvenih razloga nakon dvadeset godina na vlasti, prepustivši presto najstarijem sinu Filipu (Philippe), koji je tako postao sedmi belgijski kralj.

[29] O katalonskom slučaju vid. Marko Stanković, „Odluka Ustavnog suda Španije o ustavnosti Statuta Katalonije i njene posledice“, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, 2/2012, 250‒254.

[30] Vid. Ronald L. Watts, Comparing Federal Systems in the 1990s, Kingston 1996, 27.

[31] Francis Delpérée, La Constitution de 1830 à nos jours, Bruxelles 2006, 190‒191. Uzimajući u obzir komplikovanost društvene situacije u svojoj zemlji, ovaj autor postupa veoma oprezno, pa ne nudi samo jedan već nekoliko mogućih ishoda, koje naziva scenarijima: miroljubivi (le scénario pacifique), ratni (le scénario belliqueux), secesionistički (le scénario sécessionniste), ponovnog vezivanja ili sjedinjavanja (le scénario rattachiste ou réunioniste), evroregiona (le scénario régionaliste européen), evropskog Brisela (le scénario de Bruxelles-Europe), konfederalni (le scénario confédéraliste) i realni ( le scénario réaliste). Ibid., 179–192.

[32] Parlamentarni izbori u Belgiji će se ubuduće održavati istog dana kada i izbori za Evropski parlament.

Povratni linkovi

  • Trenutno nema povratnih linkova